Les outils de l’aménagement à l’épreuve d’un monde fini : faire projet dans le pavillonnaire, les zones d’activités et les entrées de ville

Les fonciers mobilisables étant de plus en plus rares, avec un objectif tendanciel vers le « zéro artificialisation net », les gisements fonciers se situent désormais majoritairement au sein d’espaces déjà artificialisés. Nous entrons ainsi dans un régime de « monde fini » pour l’aménagement : non pas la fin de la production urbaine, mais la fin d’un modèle fondé sur la disponibilité d’un sol à urbaniser, permettant de créer de la valeur par l’extension. La matière première de la fabrique urbaine n’est plus le foncier libre, mais des sols déjà bâtis, déjà occupés, déjà valorisés. Ce basculement n’est pas seulement spatial. Il transforme en profondeur les outils, les temporalités et les modèles économiques de l’aménagement.
Ces espaces déjà artificialisés relèvent de deux grandes familles : d’une part les friches, aujourd’hui bien identifiées et largement mobilisées par les politiques d’aménagement de recyclage urbain ; d’autre part des espaces urbanisés, occupés et fonctionnels, mais porteurs de marges de densification et de recomposition. C’est à cette seconde famille que s’intéresse le présent article, à travers trois situations urbaines particulièrement emblématiques : les zones d’activités économiques (ZAE[1]), les secteurs pavillonnaires et les zones commerciales d’entrée de ville.
Les rapprocher assemble de prime abord des contextes qui peuvent sembler très différents en termes d’espaces et de fonctions. Mais s’y pencher, c’est reconnaître qu’elles vont devenir progressivement la principale matière première de l’aménagement, dans le sens de l’histoire : celui d’un urbanisme de la transformation[2] de l’existant, avec des enjeux communs de processus opérationnels. C’est aussi porter un regard sur des espaces du quotidien, cadre de vie d’une majorité d’habitants et d’une part importante des salariés. C’est enfin s’intéresser à des espaces qui restent au cœur des dynamiques d’artificialisation à l’œuvre depuis plusieurs décennies et se trouvent, à ce titre, au cœur des stratégies de sobriété foncière à venir.

Quelques chiffres clés :

Aujourd’hui :

• Environ 57 % des résidences principales sont des maisons individuelles[3]. Dans certains secteurs de l’Ile-de-France, les tissus pavillonnaires ne représentent qu’un logement sur dix mais près de 40 % des emprises foncières d’habitat[4].
• 27 % des ménages franciliens habitent dans des maisons individuelles et 80 % des surfaces dédiées à l’habitat en Ile-de-France sont des maisons individuelles et leurs jardins (selon le MOS)[5].
• La densification « douce » produit environ 4 500 maisons par an en Ile-de-France (APUR 2024 note 5).
• Près de 50% de l’emploi salarié privé travaille dans une zone d’activités économiques[6] (quelques 30 000 zones qui couvrent 500 000 hectares environ sur le territoire français[7])

Sur la dernière décennie, l’artificialisation a représenté environ 20 000 hectares par an (soit 2,5 fois la surface de Paris intra muros) dont :

• plus de 10 000 hectares par an pour la création d’habitat individuel
• plus de 6000 hectares pour la création ou extension de ZAE.

Sources : Intercommunalités de France, Insee, Grand Paris Aménagement

Cet article s’appuie sur le caractère heuristique de l’analyse croisée entre ces deux morphologies urbaines et les enjeux communs de leur transformation d’un point de vue opérationnel. Nous y analysons l’évolution actuelle du cadre juridique, au travers de la récente loi de simplification du droit de l’urbanisme et du logement, et terminons ce propos par une réflexion sur la nécessaire évolution des outils opérationnels à même de conduire des projets de renouvellement de l’existant.

1. Des enjeux urbains communs : histoire, caractéristiques spatiales, freins et leviers de transformation
2. De nouvelles logiques d’aménagement : une lecture en cinq enjeux
3. Comment les évolutions législatives en cours vont dans ce sens ?
4. Vers une ZAC de transformation ?
5. Conclusion

 1. Des enjeux urbains communs : histoire, caractéristiques spatiales, freins et leviers de transformation

ZAE des Ardoines, Vitry-sur-Seine (94).

Zone commerciale d’entrée de ville, Villebon-sur-Yvette (91)

Zone pavillonnaire à Ecquevilly (78).

Souvent proches géographiquement mais très différentes dans leurs paysages, relevant de politiques publiques différentes, de logiques patrimoniales et d’amortissement du bâti bien distinctes, elles sont rarement embrassées d’un même regard. Et pourtant, ces deux types de « zones » présentent nombre d’enjeux communs : …

• ZAE et zones pavillonnaires reflètent chacunes à leur façon un mode de développement périurbain daté, extensif et peu dense, intrinsèquement très consommateur de foncier, et reposant sur une mobilité automobile. Mais ces caractéristiques contiennent à la fois des potentiels : potentiel de densification, potentiel en matière de biodiversité, déjà en partie présent dans les jardins privés du pavillonnaire.
• Elles ont été conçues avec une faible attention portée à la qualité urbaine et une planification minimale: en général monofonctionnelles, elles n’offrent pas de services et ne créent pas de micro-centralité (à l’exception des zones commerciales), les implantations bâties sont peu adressées sur la rue et leurs espaces publics, quand ils existent, sont peu qualifiés. Elles reposent sur des types architecturaux standardisés, très économiques, souvent conçus sans architecte. Dans les deux cas, ces « zones » se présentent comme des systèmes clos, peu ancrés à leurs territoires, dans un urbanisme de secteurs bien décrit par David Mangin[8].
• Dans les deux cas, différents statuts de voiries cohabitent souvent, parfois publiques, parfois privées, parfois parties communes de copropriété ou d’ASL, avec des formes de gestion collectives pas toujours très efficientes.

Un consensus existe sur la nécessité de renouveler / densifier ces secteurs pour les raisons suivantes :

1. En temps de sobriété foncière, ces secteurs de sous densité sont des réservoirs précieux pour construire ou pour renaturer, argument qui relève de l’intérêt général.
2. Dans les deux cas, les constructions sont touchées par une obsolescence notamment thermique. Or, la densification est un levier potentiel pour le financement de ces réhabilitations, argument qui relève cette fois d’une forme d’intérêt particulier à agir.

Leur transformation relève donc d’un défi commun : aligner intérêt général et intérêt particuliers dans un aménagement forcément négocié.
D’après la classification de Thierry Vilmin^[9], les manières d’intervenir dans l’aménagement urbain peuvent être réparties en quatre catégories : le « laisser-faire« , où la collectivité n’intervient pas directement, mais contrôle par des règles ; l' »incitation à faire« , où les collectivités encouragent les initiatives sans intervention directe ; le « faire-faire« , qui se caractérise par des projets où les autorités délèguent la réalisation à des acteurs privés ou publics ; et enfin le « faire« , où l’aménagement est pris en charge entièrement par les pouvoirs publics, souvent en régie.
Une nouvelle catégorie devrait donc ici émerger entre « l’incitation à faire » et le « faire-faire » : le faire avec. Ce « faire avec » désignerait une façon de faire du projet, déclinée d’une vision d’ensemble (par opposition à une démarche par coûts d’opportunités successifs, dans les limites de règles du jeu établies)[10].

Faire avec est incontournable aussi du point de vue du bilan. L’aménagement classique, en extension, permettait de financer l’aménagement à partir de la valeur créée (en orange sur le schéma). La valeur créée est faible voire négative dans le recyclage des friches et à plus forte raison dans la transformation de l’existant.

2. De nouvelles logiques d’aménagement : une lecture en cinq enjeux

Intervenir dans un secteur pavillonnaire ou une zone d’activités, c’est entrer dans un urbanisme de la transformation où les cadres classiques de l’aménagement sont déplacés. Ces tissus, déjà habités ou déjà productifs, exigent une autre manière d’articuler action publique et intervention privée, fondée sur l’incitation, la négociation et la capacité à travailler avec des dynamiques qui ne sont pas totalement planifiées. Pour en comprendre les ressorts, nous proposons une lecture à partir de quatre enjeux traditionnels de l’aménagement (le projet/programme, la maîtrise d’ouvrage, l’action foncière et le financement) auxquels s’ajoute un enjeu spécifique : la « mise en mouvement » des parties prenantes.

* Cadre et programmation : concilier cohérence et incertitude

Même dans des tissus qui sont constitués et fragmentés, il reste nécessaire de (re)trouver une cohérence d’ensemble et de pratiquer un urbanisme de projet et pas seulement un urbanisme d’opportunités. La transformation diffuse suppose en effet de poser des intentions à l’échelle du quartier : continuités paysagères et environnementales, place des mobilités, programmation d’équipements ou services communs, etc. Cette approche par l’urbanisme de projet (plutôt que par opportunités successives) est nécessaire non seulement pour bien anticiper l’évolution de ces enjeux (équipements, mobilités etc.) mais aussi pour donner à voir le cap poursuivi à l’ensemble des parties prenantes (existantes et à venir). Cette recherche de cohérence et d’anticipation ne peut cependant pas prendre ici la forme d’un programme figé. Les mutations étant progressives et opportunistes, le cadre doit accepter l’incertitude, et devenir non plus planifié mais probabiliste pour s’ajuster aux trajectoires réelles de transformation. Le maître d’œuvre urbain, garant d’un projet d’ensemble reste donc d’autant plus central pour accompagner ces trajectoires qu’il faut définir et tenir ce cap d’ensemble.

* Mobilisation des propriétaires et des occupants : créer l’impulsion, surmonter des résistances, négocier et accompagner

C’est l’enjeu cardinal de ces secteurs. En l’absence d’une maîtrise foncière, rien ne peut advenir sans une mise en mouvement, qui ne va pas de soi. Dans ces secteurs, rien ne peut en effet advenir sans mobiliser les ménages ou les entreprises qui détiennent l’essentiel du foncier. Leurs motivations à transformer sont souvent disparates et mues par des logiques patrimoniales, d’usages qui ont évolué au cours d’une vie ou pour des raisons affectives pour les ménages, alors que les arbitrages sont d’abord économiques pour les TPE-PME. Les temporalités sont celles d’une famille ou celles de stratégies d’entreprises.
Dans un monde fini, l’aménageur transforme un site, en mettant en mouvement des acteurs déjà là.
Certains leviers de mise en mouvement sont bien identifiés : rénovation énergétique, perçue à la fois comme opportunité et comme contrainte (DPE, décret tertiaire[11] dans les ZAE), perspective de valorisation immédiate d’une partie du foncier — mais ils suffisent rarement à créer une dynamique collective de transformation à l’échelle d’un secteur géographique au complet. L’enjeu est donc de faire émerger un intérêt partagé là où les incitations individuelles restent faibles. Cela implique une posture différente : non pas acheter et bâtir à la place des propriétaires, mais instaurer un cadre qui les incite, les soutienne et qui les accompagne. Savoir distribuer une ingénierie à des acteurs qui ne sont pas des professionnels de l’immobilier paraît un levier majeur pour mettre en évidence des potentiels de mutation.

Faire avec la ZAC telle qu’elle est
Diagnostic fin et urbanisme négocié à Verrières-le-Buisson

À Verrières-le-Buisson, la transformation de la zone d’activités des Petits Ruisseaux illustre le rôle spécifique que peut jouer la ZAC face aux limites des approches plus incrémentales ou opportunités.
La consultation pour désigner l’aménageur va intervenir courant 2026. Les surfaces d’activités vont être maintenues et même un peu augmentées et environ 600 logements sont en outre créés.
Initialement envisagée sous l’angle d’une reconversion complète en quartier de logements, la ZAE a rapidement révélé les impasses d’une table rase : déséquilibre économique lié aux coûts d’éviction et de relocalisation des entreprises, et forte opposition des acteurs économiques en place. Ces blocages ont conduit la commune à rechercher un outil capable d’articuler projet urbain, maintien de l’activité et maîtrise du temps long.
La stratégie du recours à la ZAC (avec l’accompagnement de Paris Sud Aménagement, AMO), a été posée comme un cadre opératoire permettant d’allier vision urbaine d’ensemble et stratégie foncière sur le temps long, tout en ayant quelques leviers coercitifs. Contrairement à des outils plus légers (PUP, TAM), la ZAC offre une capacité rare à croiser plan-guide, leviers fonciers, investissement dans les espaces publics et pilotage économique global. Elle permet également d’assumer une transformation progressive, fondée sur un urbanisme négocié avec les propriétaires et les entreprises, tout en sécurisant juridiquement et financièrement le projet.
Ce choix de montage opérationnel a été couplé à un travail amont particulièrement fin. Un diagnostic économique et foncier approfondi a été conduit à l’échelle parcellaire et à celle des entreprises, en lien avec l’intercommunalité, afin de comprendre les trajectoires économiques, les besoins d’évolution, les marges de développement ou, au contraire, les fragilités des acteurs en place. Ce diagnostic a servi de base à une ingénierie d’accompagnement sur mesure : temps d’échange réguliers, clarification des scénarios possibles, mise en visibilité des gisements de valeur à long terme et construction progressive de la confiance. La ZAC devient ainsi moins un outil de contrainte qu’un cadre lisible de projection, permettant aux propriétaires et aux entreprises de s’inscrire, volontairement et de manière différenciée, dans la transformation du site.
Dans un contexte de forte contrainte foncière, la ZAC devient aussi un outil de régulation des valeurs (le PLU n’est pas modifié avant que la ZAC soit créée). Le cas de Verrières-le-Buisson montre comment la ZAC peut être mobilisée non comme un outil de production standardisée, mais aussi comme un instrument fin de transformation des tissus existants.

Cet exemple montre que, même si son usage est rare pour ce type de contextes, la ZAC peut néanmoins être d’ores et déjà utilisée. Le périmètre de création et de réalisation de la ZAC rend souvent difficile une inscription progressive de l’opération dans un quartier existant. L’urbanisme négocié peut s’inscrire dans le cadre de la ZAC mais nécessite alors plusieurs mises à jour du cadre opérationnel initial.
Le quartier mixte d’Atlantis à Massy, aménagé par PArisSudAm, anciennement quartier d’activités économiques, s’est d’ailleurs construit sur un découpage en plusieurs ZAC afin de permettre cette approche plus progressive du temps long et s’inscrire dans la logique négociée d’une transformation avec le privé.

Propos recueillis grâce à un entretien avec Ronan Lacroix, directeur des études urbaines chez Paris SudAm, AMO de la ville sur le projet urbain

* Action foncière : ouvrir les leviers de transformation

En matière de foncier, la maîtrise publique n’est sans doute plus la règle mais plutôt l’exception. Pour autant il reste indispensable de disposer d’une forme d’ingénierie foncière pour dépasser la simple logique parcellaire. Transformer un quartier existant suppose souvent de pouvoir remembrer ou de diviser des parcelles : ce sont deux entreprises (voire davantage) qui, en mutualisant un accès, une logistique et deux parcelles peuvent gagner en constructibilité. C’est le pavillon qui obtient une division foncière pour créer (via ce que l’on appelle une parcelle en L) une construction en fond de parcelle (processus Bimby, abondamment documenté). Sans ces recombinaisons, le projet est souvent impossible, car la création de valeur est trop faible.

* Gouvernance et pilotage : organiser la transformation dans la durée

Ces transformations diffuses ne peuvent s’appuyer sur le modèle classique et « vertical » d’une maîtrise d’ouvrage unique qui dispose du foncier et pilote l’ensemble des opérations, en établissant ses prescriptions et en maîtrisant l’intégralité du bilan. La pluralité des propriétaires, la diversité des usages, l’étalement des temporalités et la dispersion des initiatives plaident pour une gouvernance différente, sans que pour l’heure un modèle clair émerge. Cette gouvernance renouvelée devrait articuler acteurs publics, opérateurs, entreprises, habitants, dans une organisation qui prenne en compte, de façon réaliste, les moteurs et les intérêts de chacun.

Cette gouvernance aura aussi à s’articuler, dans certains cas, avec d’autres gouvernances pré-existantes, comme celle du lotissement, susceptibles de perdurer en parallèle.
On observe du reste d’ores et déjà des formes d’action émergentes dans ces contextes d’urbanisme de la transformation.

C’est par exemple le cas de la mission d’optimisation et de développement urbain et économique (modue) sur la zone du phare à Mérignac (Bordeaux Métropole). Il s’agit d’une mission pilotée par Bordeaux Métropole dont l’objet général est l’accompagnement d’acteurs économiques (propriétaires fonciers et d’immobilier d’entreprise principalement) dans leurs projets de renouvellement. Elle vise à insuffler une dynamique de réhabilitation, remembrement, optimisation foncière et densification progressive de la ZAE du Phare à Mérignac, un territoire fortement stratégique pour l’activité et l’emploi, mais néanmoins vieillissant.
Concrètement, la MODUE propose à des porteurs de projets privés une ingénierie d’études pré opérationnelles (faisabilités programmatiques, urbaines, architecturales, paysagères, financières et juridiques), dans le cadre d’un partenariat aux bénéfices réciproques. L’objectif principal est de permettre aux initiatives d’émerger et d’être réalisables, tout en œuvrant pour l’amélioration qualitative de ce secteur productif, et en favorisant la densification pour développer les activités déjà présentes ou susceptibles de s’implanter à l’avenir.
L’équipe de l’OIM (Opération d’Intérêt Métropolitain) de Bordeaux Aéropoarc, dirigée par Sophie Jeantet, a initié en 2024 un marché d’AMO (Assistance à Maîtrise d’ouvrage) d’un genre nouveau, pour accompagner cette démarche, sorte de jeu de contrepartie inédit entre acteurs privés de ZAE et collectivités publiques.

On peut aussi mentionner le cas de l’expérimentation menée par Grand Paris Aménagement (GPA) sur Houilles pour faire évoluer le tissu pavillonnaire. Cette initiative s’inscrit pleinement dans le diagnostic que nous posons : face à la raréfaction foncière et à l’objectif de sobriété, le pavillonnaire devient l’une des principales matières premières de l’urbanisme contemporain, mais appelle des outils et des postures renouvelés
À rebours d’une approche strictement réglementaire ou défensive, la démarche conduite à Houilles considère le tissu pavillonnaire comme un support de projet, appelé à évoluer de manière progressive, habitée et négociée. Elle répond directement à l’enjeu souligné dans les lignes qui précèdent : sortir d’un urbanisme d’opportunités ou de gel pour entrer dans un urbanisme de la transformation, assumant l’existant, le temps long et la pluralité des trajectoires.
Concrètement, GPA a lancé une étude de préfiguration sur deux secteurs pavillonnaires, reposant sur trois leviers principaux :
– un diagnostic fin des potentiels de mutation (parcelles évolutives, morphologies, contraintes, profils des ménages) ;
– la définition d’un cadre collectif souple, proche de ce que nous décrivons comme un projet probabiliste plutôt qu’un programme figé ;
– un accompagnement individualisé des propriétaires, permettant de rendre lisibles et faisables des projets portés par des acteurs non professionnels (extensions, divisions, création de logements, rénovation énergétique).
Cette posture rejoint explicitement notre propos sur la nécessité de distribuer de l’ingénierie plutôt que de se substituer aux propriétaires, condition clé pour mettre en mouvement des tissus à maîtrise foncière privée.

L’expérimentation de Houilles illustre concrètement les limites des cadres classiques (ZAC, maîtrise foncière préalable), tout en esquissant des réponses opérationnelles :
– un rôle renouvelé de l’aménageur, moins producteur que ensemblier et animateur de trajectoires ;
– une gouvernance fondée sur l’adhésion et l’incitation, plutôt que sur la contrainte ;
– une transformation diffuse sur le temps long
À ce titre, Houilles peut être lue comme un cas précurseur, anticipant les évolutions du droit et des outils analysées dans l’article : une manière de “faire la ville avec » les propriétaires existants, en créant les conditions d’un projet collectif.

* Modèle économique et financements : recomposer l’équation territoriale

La transformation des ZAE et des quartiers pavillonnaires se heurte à une équation économique difficile, prise en étau entre un foncier à transformer qui est cher et une charge foncière en sortie qui est limitée, notamment pour l’activité économique, tout en devant prendre en charge des investissements publics importants. La question centrale devient alors de savoir comment financer le proto-aménagement, des réseaux, des espaces publics qui ne trouvent pas spontanément leur modèle économique. Il s’agit de recomposer la manière dont se partage dans le temps la valeur créée entre la collectivité, les propriétaires, les usagers.

Chaînage des cinq enjeux opérationnels qui structurent de nouvelles logiques d’aménagement : la plupart de ces enjeux existent traditionnellement dans toute opération d’aménagement mais la mise en mouvement est spécifique à la mobilisation des propriétaires (et souvent occupants).

Quelques différences majeures entre zones … d’activités et pavillonnaires

Pourtant, zones pavillonnaires et d’activités économiques présentent des différences de taille dont il faudra aussi tenir compte pour imaginer des outils adaptés :

• Dans les zones d’activités économiques et zones commerciales, il existe fréquemment une dissociation entre le propriétaire des murs, souvent une SCI constituée par le dirigeant d’entreprise, et l’occupant, qui est l’entreprise elle-même. À l’inverse, en zone pavillonnaire, propriétaire et occupant ne font généralement qu’un. Cette distinction n’est pas anodine, notamment lorsqu’il s’agit d’envisager des modes partenariaux entre propriétaire et collectivité, ou des apports de fonds publics pour la rénovation énergétique ou le remembrement foncier : les acteurs publics peuvent se montrer réticents à financer des SCI dont la vocation première est patrimoniale.
• Une autre différence majeure réside dans la durée de vie des bâtiments. Les constructions en ZAE accusent souvent une obsolescence autour de la trentaine d’années, tandis qu’en zone pavillonnaire, la temporalité d’usage est plus diffuse. Par ailleurs, la logique comptable diverge : là où l’amortissement d’un bâtiment professionnel s’inscrit dans les bilans de l’entreprise, cette notion est absente pour un propriétaire occupant son logement à titre personnel.
• Enfin, l’enjeu de maîtrise foncière sur les parcelles voisines, bien qu’il recèle dans les deux cas une valeur économique, n’a pas les mêmes finalités. Pour une entreprise, il s’agit souvent d’une stratégie d’extension ou de consolidation d’un écosystème productif ; pour un particulier en zone pavillonnaire, l’intérêt peut être plus intime, comme aménager des espaces pour accueillir une aide à domicile ou favoriser l’autonomie de jeunes adultes. Ces divergences d’intention se traduisent aussi par des canaux de mobilisation et de commercialisation foncière distincts.

3. Comment les évolutions législatives en cours vont dans ce sens ?

Adoptée dans un contexte de tension sur la production de logements, de sobriété foncière accrue et de remise en question des outils classiques de l’aménagement, la loi n° 2025-1129 du 26 novembre 2025, dite de simplification du droit de l’urbanisme et du logement, procède d’un constat largement partagé : le droit de l’urbanisme peine à accompagner la transformation de tissus déjà bâtis. Sans refondre les grands équilibres du système, cette loi cherche à lever certains verrous qui freinaient l’action publique. Elle embrasse précisément les zones pavillonnaires et les zones d’activités économiques dans ses cibles. Nous en proposons une lecture à l’aune des cinq enjeux de l’urbanisme de transformation que nous venons de brosser.

* Poser autrement le cadre amont de la transformation : du zonage figé au projet évolutif

En créant une OAP sectorielle dédiée à ces secteurs (nouvel article L.151-7-3 du code de l’urbanisme), le législateur reconnaît explicitement que leur transformation ne relève ni du projet urbain classique, ni de la simple application du règlement de zone. L’OAP devient le lieu d’un cadrage stratégique volontairement plus souple, capable d’énoncer des objectifs, des principes d’évolution et des trajectoires, dans des contextes appelés à muter de façon progressive, incertaine et hétérogène. Ce déplacement est central : il autorise une approche pré-opérationnelle et programmatique moins normative, plus itérative, mieux adaptée à des processus longs, diffus et partiellement opportunistes.

En quoi l’OAP sectorielle L.151-7-3 se distingue des OAP sectorielles préexistantes

Les OAP sectorielles ne sont pas, en soi, une nouveauté du droit de l’urbanisme. Avant la loi de simplification, elles étaient déjà largement mobilisées pour encadrer des secteurs de projet, en particulier dans les zones à urbaniser, les quartiers de renouvellement urbain ou les secteurs de projet identifiés dans le PLU(i). Toutefois, ces OAP restaient largement pensées comme l’outil amont d’opérations relativement maîtrisées, appelées à se traduire par des opérations d’aménagement identifiables, synchronisées et spatialement continues.
L’OAP sectorielle introduite par l’article L.151-7-3 marque une rupture nette avec cette logique. D’abord par son champ d’application explicite, puisqu’elle est conçue spécifiquement pour les tissus pavillonnaires et les zones d’activités économiques existantes, là où les OAP sectorielles classiques visaient prioritairement des secteurs à transformer « en bloc ». Le texte reconnaît ainsi que ces tissus relèvent d’un autre régime de transformation, fondé sur l’existant, la durée et l’hétérogénéité des situations foncières et programmatiques.
Ensuite, par la nature du cadrage attendu. Les OAP sectorielles antérieures tendaient à décrire une forme urbaine cible, une programmation relativement stabilisée et des principes d’aménagement suffisamment précis pour guider des autorisations futures. L’OAP L.151-7-3, à l’inverse, assume un cadrage plus stratégique et évolutif : elle peut ainsi définir des actions ou des opérations contribuant au renouvellement urbain. Elle devient moins une “préfiguration d’opération” qu’un cadre de référence pour des initiatives multiples, graduelles et non simultanées.
A titre d’illustration, on peut penser que cette OAP pourra encourager la mutualisation du foncier en prescrivant la création de parkings en silo ou souterrains mutualisés pour libérer l’emprise au sol des parkings de surface actuels. Elle pourrait également favoriser la surélévation et l’évolution du bâti en définissant des orientations architecturales pour faciliter la surélévation des maisons existantes ou leur division en plusieurs petits logements (par exemple pour l’accueil d’étudiants).
La différence est également procédurale. Là où la création ou l’évolution d’OAP sectorielles classiques s’inscrivait souvent dans des procédures de révision du PLU(i)[12], peu compatibles avec des ajustements progressifs, l’OAP L.151-7-3 peut être créée ou modifiée par voie de modification simplifiée. Cela permet d’adapter le cadre stratégique au fil de la transformation réelle du territoire, sans attendre un grand rendez-vous réglementaire.

Surtout, cette nouvelle OAP se distingue par son articulation explicite avec un outil opérationnel que la loi crée, l’opération de transformation urbaine (OTU). Nous y revenons un peu plus loin mais indiquons d’ores et déjà que les OAP sectorielles préexistantes souffraient fréquemment d’un déficit d’opérationnalité ; elles formulaient une intention sans instrument clairement identifié pour la mettre en œuvre. Le couple OAP L.151-7-3 / OTU introduit une continuité inédite entre projet stratégique, gouvernance et action dans la durée, ce qui change profondément la manière de concevoir les études amont et la programmation dans des environnements incertains.

* Composer avec les propriétaires et occupants existants : lever les verrous du renouvellement diffus

Le texte prend acte du fait que la transformation de ces tissus se joue d’abord dans la relation aux propriétaires, aux occupants et aux structures foncières existantes. Plusieurs dispositions visent à desserrer les blocages typiques des quartiers lotis et des ZAE fragmentées :

– L’abaissement des majorités requises pour modifier un règlement de lotissement : là où le régime antérieur imposait de fait des majorités très élevées, souvent paralysantes dans les lotissements anciens, la loi abaisse les seuils de décision afin de rendre la modification des règlements réellement possible, sans supprimer le principe de la décision collective. Elle traite ainsi un blocage structurel du renouvellement pavillonnaire et transforme un droit théoriquement modifiable mais pratiquement figé en un cadre réellement évolutif.

– Possibilité pour la collectivité d’adapter règlements et cahiers des charges des lotissements[13] lorsque cela est nécessaire à la mise en œuvre d’une OAP : ce dispositif ne confère pas pour autant un pouvoir discrétionnaire à la collectivité dans la mesure où l’adaptation desdits règlements et cahiers des charges est strictement conditionnée à la nécessité de mettre en œuvre une OAP, doit rester proportionnée aux objectifs poursuivis, et s’inscrire dans un cadre procédural sécurisé : la procédure formalisée d’évolution du PLU(i). Cette règle ne vaut donc ni abrogation générale des règles privées, ni remise en cause automatique des droits acquis, mais constitue un levier ciblé pour dépasser les situations de blocage collectif, lorsque l’intérêt général est clairement établi.

Ces évolutions traduisent un changement de posture : il ne s’agit plus d’imposer un projet global exogène, mais de créer les conditions réglementaires d’un dialogue, d’une négociation et d’un accompagnement au cas par cas, sans rester prisonnier d’outils juridiques conçus pour la production ex nihilo.

* Créer un cadre de pilotage adapté : l’OTU comme outil de gouvernance opérationnelle

La création de l’opération de transformation urbaine (OTU), via le nouvel article L.315-1 du code de l’urbanisme, constitue sans doute l’apport le plus structurant du texte. Pensée comme une délibération-programme, l’OTU permet d’adosser à l’OAP un véritable cadre de pilotage opérationnel. Concrètement, l’OTU déterminera – par le biais d’une délibération – les objectifs, la durée, le ou les périmètres de l’opération, le programme prévisionnel des actions à réaliser, l’estimation du coût de l’opération, et les conditions de financement envisagées, y compris, le cas échéant, pour les besoins en équipements publics.

Elle offre ainsi un chaînage inédit entre projet de territoire et action dans la durée, tout en laissant ouverte la possibilité de confier la mise en œuvre à un opérateur public ou privé (SEM, SEMOP, EPF, aménageur, opérateur spécialisé). Pour des transformations diffuses, multi-acteurs et non synchrones, l’OTU apporte une capacité de gouvernance qui faisait défaut entre le PLU(i) et les outils classiques de l’aménagement. L’OTU est un outil conçu pour piloter l’aménagement dans un monde fini : incertain, fragmenté, non linéaire.

Et, si la ZAC demeure un cadre de pilotage central des projets urbains, y compris dans des contextes de maîtrise foncière partielle, ce cadre est efficace lorsqu’un minimum de visibilité peut être obtenu sur les rythmes de transformation, les équilibres économiques et les conditions de réalisation des espaces et équipements publics. L’OTU se distingue de la ZAC moins par une opposition dans leurs principes que par le degré d’incertitude qu’elle assume. Elle est conçue pour piloter des transformations progressives, hétérogènes et souvent discontinues, sans exiger une programmation figée ni une synchronisation forte des opérations. Le rôle de l’opérateur et de la collectivité y évolue vers une fonction d’impulsion, de coordination et d’accompagnement des initiatives, publiques comme privées, pour tendre vers un programme prévisionnel.

Cette différence se traduit aussi dans le pilotage de la maîtrise d’œuvre urbaine. Dans une ZAC, la maîtrise d’œuvre est principalement mobilisée pour concevoir et faire évoluer un plan guide structurant. Dans une OTU, elle est supposée intervenir davantage comme un dispositif d’ingénierie continue, capable d’actualiser les orientations, d’arbitrer des projets ponctuels et de maintenir une cohérence d’ensemble dans le temps long, malgré l’incertitude et la diversité des situations foncières.

Enfin, on notera qu’à la différence des autres OAP, la procédure de concertation du public portera à la fois sur le cadrage – c’est-à-dire l’OAP – et sur l’outil opérationnel – c’est-à-dire l’OTU – afin de favoriser l’appropriation du projet de renouvellement urbain par les acteurs concernés. Cette situation invite à s’interroger sur le rôle donné à la concertation. En pratique, cette phase de participation du public en amont est généralement décevante, le public ayant souvent le sentiment de participer à une formalité administrative et non à une véritable procédure de co-construction d’un projet. Au cas présent, on peut penser qu’il en ira différemment. L’OTU n’a pas pour objet de simplement porter un projet public mais d’inciter les acteurs locaux à renouveler – par eux-mêmes – leur quartier. Ici, la collectivité́ compétente essaye de provoquer une mutation significative de son tissu par un changement d’utilisation effective des sols non seulement en affichant des dispositions réglementaires incitatives (orientation d’aménagement et de programmation ‒ OAP, gabarits, plans masses dans les zones urbaines à densifier) mais en offrant aux acteurs privés d’une part, le cadre pour faire évoluer par eux-mêmes leur quartier, d’autre part, un assouplissement du cadre juridique existant que constituait le lotissement. Et sans pouvoir totalement l’exclure, il est raisonnable de penser que cette démarche véritablement concertée réduira le risque contentieux.

* Réarticuler action foncière et projet : de la maîtrise préalable à l’acquisition stratégique

L’ensemble des dispositifs introduits ou assouplis converge vers la reconnaissance d’une densification dite « douce », fondée sur des divisions parcellaires, des surélévations ou des formes intermédiaires, plutôt que sur des opérations lourdes de recomposition foncière. L’introduction du permis d’aménager multi-sites constitue, à cet égard, un signal important : en autorisant une même opération à porter sur des sites discontinus, il entérine l’idée que la transformation des tissus pavillonnaires et des zones d’activités peut se faire par touches successives, sans unité foncière préalable ni synchronisation des projets.

Ce déplacement reconnaît implicitement que l’action publique peut accompagner des trajectoires de transformation opportunistes, saisies au fil des mutations naturelles du foncier, sans chercher à reconstituer ex-ante des emprises continues. Le permis d’aménager multi-sites qui permet d’intervenir sur des parcelles proches moins non contigües offre ainsi un cadre juridique plus adapté à des interventions à l’échelle du quartier, tout en permettant de maintenir une cohérence d’ensemble par le projet.

* Rendre opérant le modèle économique de la transformation : des avancées encore limitées

Ce dernier enjeu est logiquement le moins traité par la loi de simplification. Ce n’est pas son objet premier, et l’équation économique propre à la transformation de l’existant – telle qu’évoquée en introduction – ne relève évidemment pas, pour l’essentiel, du seul code de l’urbanisme. La principale avancée porte sur la possibilité d’introduire, à titre dérogatoire et sous conditions, une programmation de logements au sein des zones d’activités économiques, y compris lorsque le PLU ne l’autorise pas.

Ce levier élargit potentiellement les capacités de création de valeur et les marges de manœuvre des projets. Il demeure toutefois étroitement conditionné à des contextes où cette hybridation programmatique est à la fois réaliste et souhaitable — ce qui est loin d’être systématiquement le cas. En ce sens, la loi ouvre des possibles, sans pour autant résoudre les déséquilibres structurels qui caractérisent aujourd’hui le modèle économique de la transformation des tissus existants.

4. Vers une ZAC de transformation ?

Cette évolution en cours des outils reflète donc bien les nouveaux enjeux des transformations à conduire dans un nouvel urbanisme de projet, dont la matière première n’est plus le foncier à bâtir mais des fonciers bâtis (économiques ou résidentiels). Mais ce déplacement de la « matière première » s’accompagne d’une limite : l’OTU, par nature, n’offre pas un cadre opérationnel doté de la même force d’intervention que la zone d’aménagement concerté (ZAC) : elle n’offre notamment pas les mêmes outils financiers et fonciers.

Nous faisons l’hypothèse dans cette dernière partie que la ZAC, outil vieux de 60 ans et souvent décrié, a largement fait les preuves de sa capacité à s’adapter à des contextes d’aménagement. Elle pourrait rester un outil pertinent à condition d’être actualisée pour qu’elle ne soit plus seulement l’outil d’un urbanisme planifié mais (aussi) l’outil d’un urbanisme de régénération, à maîtrise foncière partielle, voire nulle et à « programmation ouverte ».

* Préalable : les réticences actuelles du législateur

L’étude d’impact du projet de loi relatif au développement de l’offre de logements abordables[14] est très explicite sur un point : si le législateur reconnaît l’inadéquation croissante des outils classiques de l’aménagement aux transformations diffuses des tissus existants, il a délibérément renoncé à une réforme structurelle de la ZAC. Ce renoncement tient à l’identification de plusieurs zones de fragilité juridique et constitutionnelle, que le texte a choisi de ne pas rouvrir.

Plusieurs précautions majeures structurent cette position. La première concerne le droit de propriété. Étendre ou assouplir le régime de la ZAC pour en faire un simple cadre de coordination, sans intention claire de transformation foncière, aurait renforcé les effets juridiques pesant sur des propriétaires pourtant peu concernés par une opération d’aménagement au sens classique : droit de délaissement, risques d’expropriation, contraintes de fait sur les mutations. Dans des tissus diffus où de nombreux propriétaires peuvent être dans le périmètre sans être in fine tous concernés, la proportionnalité de ces atteintes est plus difficile à sécuriser que dans un secteur d’aménagement traditionnel.

On peut toutefois s’interroger sur la pertinence de ce reproche. Ce n’est pas la procédure de ZAC en elle-même qui justifie l’expropriation. En renouvellement urbain, les ZAC font la part belle aux initiatives privées, les constructeurs dits « autonomes » profitant de l’effet d’aubaine de la ZAC pour valoriser leur foncier. Autrement dit, la ZAC ne vient pas ici nécessairement grever la propriété foncière. Au contraire, elle peut la valoriser, tant dans l’intérêt général que dans l’intérêt particulier.

Également, une autre limite concerne le principe de proportionnalité des atteintes. Une ZAC pensée comme cadre général, évolutif et faiblement prescriptif rendrait plus difficile la justification des contraintes attachées à son périmètre, en particulier dans des contextes où la transformation est incertaine, graduelle et largement dépendante d’initiatives privées. Cette critique soulève ici la question de la pertinence du droit de délaissement né de la création de la ZAC. Ce droit vient en principe compenser une atteinte à la propriété. Or, nous le disions, la ZAC constitue moins à notre sens une atteinte à la propriété qu’une valorisation de celle-ci. Il ne faut pas ici confondre DUP et ZAC.

C’est cependant pour éviter d’entrer dans ces zones de risque que le législateur a privilégié la création de l’OTU à une réforme de la ZAC : un outil de cadrage stratégique et programmatique, qui aligne intention (OAP) et action sans modifier les fondements du droit de l’aménagement.

Nous nous risquons malgré tout à un peu de juridique-fiction et tentons de dresser le portrait-robot d’une ZAC de régénération, suffisamment renouvelée pour être l’outil des 60 prochaines années de transformation urbaine.
Pour mémoire, la ZAC, outil créé en 1967 par la loi d’orientation foncière présente de sérieux atouts, et notamment sa capacité d’adaptation. Pensée initialement dans une pure logique d’extension urbaine, elle est actuellement davantage mobilisée en renouvellement urbain en ayant su s’adapter aux logiques partenariales palliant le coût du foncier.
Et si on lui reproche trop souvent son inertie ou son temps de gestation, c’est souvent car on confond l’outil et le projet. Ce n’est pas la procédure en elle-même qui est complexe. C’est le projet au service duquel la ZAC est mise en œuvre qui, par sa complexité et sa portée, nécessite un temps certain.
En réalité, pour un opérateur public, renoncer à la ZAC en présence d’un projet d’ampleur revient à lui préférer une somme d’outils, qu’il convient d’articuler entre eux, au risque de fragiliser la sécurité juridique et opérationnelle du projet.
La ZAC a en effet comme vertu première d’être un outil global et complet : elle traite à la fois des enjeux de participation du public (amont et aval), des enjeux environnementaux, des enjeux financiers en organisant le financement des équipements publics, des enjeux de division foncière, des enjeux de maîtrise d’ouvrage, des enjeux fonciers (en s’adossant généralement à une DUP et en offrant un droit de délaissement), des enjeux architecturaux (par le cahier des charges de cession de terrain et en pratique les conventions d’association). En outre, elle concrétise un parti pris politique en définissant une programmation, s’inscrivant dans le temps long tout en offrant une certaine souplesse dans son adaptation.

* Poser autrement le cadre amont : d’un projet figé à une programmation ouverte et évolutive

Mobilisée dans des secteurs existants de zones d’activité ou de tissus pavillonnaires, la ZAC ne peut plus être conçue comme le support d’un projet urbain entièrement stabilisé dès l’origine. L’enjeu n’est pas d’abandonner toute programmation, mais de passer à une programmation plus ouverte, évolutive, compatible avec des trajectoires de transformation incertaines, longues et hétérogènes. C’est d’ailleurs souvent le cas pour les ZAC d’une certaine taille et d’une certaine durée, qui font face à des aléas politiques, techniques, de marché.

Dans cette perspective, la ZAC souple jouerait un rôle de cadre d’ensemble, articulé à une OAP sectorielle sans présumer d’une transformation homogène du périmètre. Le périmètre de ZAC ne vaudrait plus engagement implicite à transformer l’ensemble des parcelles, mais reconnaissance d’un espace de projet au sein duquel des interventions différenciées, progressives et non synchrones sont appelées à se déployer. Cette lecture reste compatible avec le droit existant, à condition d’assumer explicitement le caractère phasé et révisable du projet, et de ne pas confondre périmètre de ZAC avec des périmètres de déclaration d’utilité publique (DUP) plus resserrés.

Restent toutefois deux obstacles majeurs à lever. D’une part, toute modification substantielle de l’acte de création de la ZAC impose aujourd’hui de reprendre la procédure « à zéro », en particulier sur le plan de la concertation, ce qui rigidifie fortement la capacité d’adaptation du projet dans le temps. D’autre part, sur le plan environnemental, le cadre actuel demeure largement fondé sur une évaluation initiale, trop souvent figée au stade de la création, et peu adaptée à des projets appelés à évoluer de manière progressive.

Dans les deux cas, c’est bien un changement de paradigme qui est en jeu : passer d’une procédure lourde concentrée en amont à une logique de concertation et d’évaluation continues, capables d’accompagner le projet dans la durée tout en restant dans des formes suffisamment légères pour ne pas alourdir le processus de projet. Cela pourrait supposer d’introduire une forme d’équivalence environnementale appréciée à l’échelle du périmètre et dans le temps long, ainsi qu’une évaluation par tranches opérationnelles, retraçant les évolutions successives du projet et les portant régulièrement à la connaissance de l’autorité environnementale et du public.

* Composer avec les propriétaires et occupants : contractualiser plutôt que substituer

Dans les tissus existants, la ZAC ne peut fonctionner durablement comme un outil de substitution rapide à l’existant. Sa pertinence repose au contraire sur sa capacité à structurer un cadre de contractualisation avec les propriétaires et les occupants, sans exiger une maîtrise foncière généralisée.

Cela suppose de faire évoluer l’usage des conventions de participation conclues avec les constructeurs autonomes[15]. Aujourd’hui conçues uniquement comme des outils de financement, elles ne permettent normalement pas d’encadrer la qualité architecturale et environnementale comme le font les cahiers des charges de cession de terrain (CCCT). Il conviendrait de les faire évoluer vers de véritables cadres contractuels de transformation. L’enjeu serait de permettre l’intégration, dans ces conventions, d’un CCCT repensé : non plus centré sur une programmation figée, mais sur des engagements qualitatifs, environnementaux, fonctionnels et temporels. Ce « CCCT de transformation » deviendrait un outil central pour articuler initiatives privées et projet d’ensemble, en encadrant la mutabilité des parcelles, les contributions aux équipements, les exigences environnementales et l’insertion urbaine, sans passer par une maîtrise foncière publique préalable.

La ZAC ne serait alors plus d’abord un outil de contrainte, mais un cadre d’initiative publique, permettant d’accompagner, d’orienter et de sécuriser des projets privés hétérogènes. Comme en matière d’OTU (ou à coupler avec celle de l’OTU), on peut penser que la procédure de concertation jouerait un rôle essentiel en incitant les acteurs locaux à définir eux-mêmes ce CCCT.

* Créer un cadre de copilotage avec les propriétaires

Dans des ZAE ou des tissus pavillonnaires en mutation, la transformation repose sur des écosystèmes d’acteurs : collectivités, EPF, opérateurs économiques, bailleurs, gestionnaires de réseaux, foncières privées. Or, la ZAC repose par construction sur une maîtrise d’ouvrage unique, garante du projet et de sa cohérence. Dans des tissus déjà urbanisés, fragmentés et majoritairement privés, cette unicité ne peut plus se traduire par un modèle de substitution aux propriétaires.

Une première hypothèse consiste à maintenir cette maîtrise d’ouvrage unique, mais en la reconfigurant profondément. La maîtrise d’ouvrage conserve la responsabilité du projet d’ensemble et des équipements structurants, tout en assumant un rôle d’ensemblier : elle organise, sécurise et articule des initiatives portées par des propriétaires et des opérateurs tiers, au moyen de conventions et de règles partagées, sans maîtrise foncière généralisée. À cet égard, les associations foncières urbaines de projet (AFUP), pourtant peu utilisées, constituent une source d’inspiration, en ce qu’elles montrent qu’il est possible d’organiser une action collective à partir de propriétés privées, sans remise en cause de leur détention.

Une seconde hypothèse, plus prospective, consisterait à ouvrir la voie à une pluralité de maîtrises d’ouvrage au sein d’une même ZAC. Celle-ci deviendrait alors un cadre commun, porté par une autorité publique garante de l’intérêt général, mais au sein duquel plusieurs maîtrises d’ouvrages opérationnelles conduiraient des sous-projets autonomes, inscrits dans un projet d’ensemble et soumis à des règles de compatibilité communes. Cette configuration, encore peu stabilisée juridiquement, suppose un cadre contractuel renforcé et des mécanismes de coordination explicites.

* Foncier : une maîtrise plus ciblée en conservant la capacité de recomposer en continu

Dans une « ZAC de transformation », la maîtrise foncière globale n’est ni réaliste ni souhaitable. L’enjeu n’est pas de renoncer à toute action foncière, mais de l’assumer comme partielle, ciblée et proportionnée, concentrée sur les emprises nécessaires aux équipements publics, aux espaces communs ou à certaines opérations structurantes. C’est d’ailleurs une tendance croissante dans nombre de ZAC. Paradoxalement, cet outil emblématique d’un urbanisme juridique planifié, s’avère l’un des cadres les plus adaptés à un urbanisme de la transformation, précisément parce qu’elle permet d’ajuster, dans le temps, la structure foncière avec une grande plasticité. Sa capacité à autoriser des divisions foncières multiples et évolutives constitue une condition essentielle à la transformation progressive de tissus existants et fragmentés.

En revanche, le droit de délaissement n’aurait vocation à s’appliquer que dans les périmètres faisant l’objet d’une DUP explicitement délimitée, et non du seul fait de l’inscription en ZAC. Une telle lecture permettrait d’assumer des périmètres de ZAC larges et évolutifs, sans exposer la collectivité à un risque foncier disproportionné, tout en conservant la possibilité de mobiliser l’expropriation de manière ciblée et justifiée.

L’action foncière cesse alors d’être un préalable généralisé pour devenir un levier stratégique et ponctuel, mobilisé au fil des opportunités, en articulation avec le portage foncier temporaire, les acquisitions amiables et l’accompagnement des mutations naturelles.

* Repenser le modèle économique

Last but not least, une ZAC de transformation ne peut plus reposer sur un modèle économique fondé sur la captation de « valeur foncière ajoutée » puisque celle-ci peut dans certains cas être faible voire nulle. Dans les ZAE existantes notamment, les capacités contributives sont limitées, tandis que les besoins d’investissement public (réseaux, mobilités, transition écologique) sont élevés.

Cela conduit à interroger ce qui fait la valeur d’un territoire aujourd’hui, mais aussi ce qui la conditionnera demain, et donc à reconnaître les risques de paupérisation qui pèsent à la fois sur les bâtis privés et sur les communs — trames viaires, réseaux, espaces et équipements collectifs.

La question de l’assiette des contributeurs se pose alors pour savoir qui bénéficie de leur transformation : les usagers actuels et les riverains, les propriétaires qui font de la rétention foncière ? Ce qui ouvre un champ de réflexion fiscal complexe mais sans doute nécessaire. On pourrait ici envisager de décorréler le financement des équipements publics de l’acte de construire, de manière, d’une part, à lisser dans le temps ce mode de financement, et d’autre part, à ne pas soumettre le financement des équipements publics aux aléas du marché immobilier (renchérissement du coût des matériaux, taux d’intérêt, etc.). Il serait envisageable par exemple de l’asseoir sur la taxe foncière en créant une taxe additionnelle à la taxe foncière, à la manière de la taxe spéciale d’équipement (TSE) finançant notamment les EPF.

Outils et postures de projet, schéma réalisé d’après Thierry Vilmin[9]

Conclusion

L’enjeu n’est pas tant d’inventer de nouveaux outils que de faire évoluer ceux hérités d’un urbanisme d’extension pour les rendre opérants dans un monde fini, où la production urbaine repose sur la transformation de l’existant. Les évolutions récentes du droit de l’urbanisme vont dans ce sens d’un urbanisme de la transformation, plus progressif et attentif aux temporalités de l’existant, mais laissent entière la question de sa mise en œuvre opérationnelle et économique.

Dans ce contexte, la ZAC, outil historiquement conçu pour planifier et maîtriser, apparaît de manière paradoxale comme un cadre particulièrement adapté à cet urbanisme renouvelé. À condition d’en assumer une lecture souple — maîtrise foncière partielle, pilotage dans la durée, articulation avec des initiatives privées — elle permet d’organiser des trajectoires de transformation dans des tissus fragmentés et des projets non synchrones.
L’enjeu central demeure toutefois foncier. La capacité à transformer l’existant dépend moins de la seule constructibilité que de l’inscription des projets dans le temps long. C’est ce temps du portage, souvent porté par des logiques de foncière, qui permet de résoudre l’équation économique de la transformation, en lissant les coûts et en reconstituant de la valeur.

Un prochain article reviendra sur ce déplacement vers des raisonnements fonciers et immobiliers, et sur le rôle structurant des droits réels dans un urbanisme de la transformation. Il explorera ce que change le passage à une échelle immobilière devenue centrale : des horizons de projet qui s’allongent au-delà du temps de l’aménagement, un bâti occupé qui n’est plus un héritage à contourner mais une matière à travailler, et des propriétaires existants qui deviennent, de fait, des partenaires clés de la fabrique urbaine.

[1] Entendues dans cet article au sens large des zones d’activités industrielles, artisanales et commerciales
[2] Nous empruntons ici le concept d’urbanisme de transformation à Michèle Raunet de l’étude Cheuvreux, explicité notamment ici en opposition à un urbanisme de la construction : Passer d’un urbanisme de la construction à un urbanisme de la transformation, 13 déc. 2024
[3]  Données Insee : l’estimation annuelle du parc de logements Insee indique qu’en 2025, 54,4 % des logements étaient des logements individuels, toutes catégories confondues (maisons), et que 82,5 % du parc sont des résidences principales. La donnée “environ 57 % des résidences principales sont des maisons individuelles” est une estimation qu’on peut reconstituer à partir des données Insee du recensement (tableau PRINC1). Nous sommes conscients qu’il n’y a pas d’équivalence entre le pavillonnaire et la maison individuelle mais il n’y a pas de données exploitables à l’échelle nationale sur le pavillonnaire. L’APUR produit des données plus précises sur l’Ile-de-France grâce à une approche spatiale et morphologique qui cartographie et caractérise les tissus pavillonnaires à partir de sources cadastrales/foncières, complétées par des données Insee.
[4]APUR « Quels logements dans les quartiers de gare du Grand Paris Express ? Un exemple d’utilisation par l’APUR des fichiers fonciers ». Journée nationale des fichiers fonciers 10 mars 2020
[5] Données Insee citées par l’Apur, 2024 « L’habitat pavillonnaire en Ile-de-France », de Damien Delaville, Alienor Heil-Selimanovski, Lucile Mettetal et Anne-Claire Davy, consulté le 16/01/26
[6] Source : Insee Première • n° 1960 • Juillet 2023.
[7] Source : Gillio, Nicolas. 2015, Zones d’activité économique en périphérie : les leviers pour la requalification éditions du Cerema.
[8] Mangin, David. 2004. La ville franchisée : formes et structures de la ville contemporaine. Paris : Éditions de la Villette.
[9] Sur une synthèse de ces classifications, voir LIFTI, 2025, Vers de nouveaux modèles économiques de l’aménagement –pp12-14
[10] Notons que Bresson & Mariolle ont identifié depuis longtemps le pavillonnaire comme territoire de projet. Par exemple, dans : Bresson, Maryse ; Mariolle, Béatrice (dir.) – Le pavillonnaire, ressource pour la ville durable, PUCA, 2010. De son côté, Jean-Marc Offner montre, depuis longtemps aussi, que l’action publique territoriale ne relève plus d’un modèle hiérarchique et planificateur, mais de configurations d’acteurs interdépendants où le projet se construit par la négociation, l’ajustement et le temps long. Le territoire n’y est plus un simple support d’intervention mais le produit de ces interactions. Voir par exemple : Offner, Jean-Marc – “Les territoires de l’action publique”, Pouvoirs locaux, 2006
[11] Rappelons que le décret tertiaire concerne aussi les bâtiments à usage mixte, dès lors que la somme des surfaces tertiaires atteint ou dépasse 1 000 m², même si d’autres activités (industrielles, résidentielles) y sont présentes.
[12] Avant l’article L.151-7-3, les OAP sectorielles pouvaient juridiquement être créées ou ajustées par modification du PLU(i), y compris simplifiée, dès lors qu’elles ne remettaient pas en cause le PADD, et cette voie était déjà utilisée par certaines collectivités. En pratique toutefois, une forte prudence administrative et une insécurité juridique persistante conduisaient souvent à assimiler les OAP portant sur des tissus déjà urbanisés à des transformations lourdes, relevant plutôt de la révision, ce qui rigidifiait l’outil dès qu’il sortait du cadre classique du secteur de projet.
[13] Un règlement de lotissement définit les règles d’urbanisme et d’aménagement à respecter pour le projet, incluant les normes sur la construction, la voirie et les espaces publics (avec en règle générale un retour dans le droit commun au bout de 10 ans). Le cahier des charges, sans durée de validité, le complète en engageant les colotis sur l’usage des constructions, les normes d’entretiens des espaces verts, l’aspect des constructions etc.
[14] L’OTU était initialement prévue dans ce projet de loi, finalement abandonné et repris dans la loi de simplification de l’urbanisme et du logement.
[15] Article L311-4 du Code de l’Urbanisme

Vincent JOSSO et Flore TRAUTMANN sont urbanistes et directeurs associés de l’agence coopérative Le Sens de la Ville, lauréate du palmarès des Jeunes Urbanistes.
Pierre LAFFITTE est avocat au cabinet Seban Avocats, Directeur Urbanisme – Aménagement – Foncier