Dépasser les réflexes en silos pour penser le foncier par ses acteurs

Cet article prolonge la grille des trois filières foncières posée dans les deux ouvrages de l’auteure[1]. Il fait suite à un précédent article qui déconstruisait le réflexe extractiviste[2]. La notion de filière n’est pas neuve en aménagement. Thierry Vilmin a décrit et enseigné de longue date les filières de l’aménagement urbain, lues à partir des opérateurs qui conduisent les opérations[3]. La filière foncière proposée ici prend un autre point d’entrée : l’acteur foncier lui-même, avec sa logique et son rapport au temps et au risque. Les deux lectures se complètent, et nous remercions Thierry Vilmin pour ses commentaires qui ont permis de préciser nos propos. Ce texte est une grille de praticienne, écrite pour ouvrir le débat.

Introduction : du réflexe extractiviste au réflexe techniciste

Dans un précédent article, le réflexe extractiviste, qui gouverne encore trop souvent les politiques foncières, a été déconstruit comme une croyance. Avant de parler rareté du foncier, il faut d’abord regarder le défaut de stratégie, de coordination et d’orchestration. Ce réflexe pousse à « prospecter » de « nouveaux gisements » là où il faudrait mieux utiliser ce que l’on possède déjà et se coordonner.

Un second réflexe, tout aussi structurant et tout aussi peu interrogé, mérite d’être examiné aujourd’hui. Appelons-le, le réflexe techniciste, qui consiste à aborder le foncier voire le projet par les outils avant d’avoir compris la logique des acteurs qui les utilisent. La question posée est presque toujours la même : « Quel outil pour quel problème ? » La ZAC pour les grandes opérations. Le droit de préemption pour sécuriser une acquisition. Le PUP pour faire contribuer le privé…

Cette entrée par l’outil n’est pas en soi illégitime car les outils existent et sont nécessaires. Mais elle devient problématique lorsqu’elle précède la stratégie et la compréhension du jeu des acteurs, de leurs logiques et de leurs temporalités.
Dans la pratique, ce réflexe génère une confusion récurrente car on mobilise un outil sans s’assurer qu’il corresponde à une stratégie et finalement à la filière dans laquelle on opère, sans même vraiment avoir conscience que d’autres voies existent. On multiplie les montages complexes là où une coopération plus simple suffirait, si l’on avait pris le temps d’identifier à qui l’on a affaire et dans quelle logique chacun se situe. On achète alors que l’on aurait pu l’éviter et surtout on ignore des alliances possibles et même, pour boucler la boucle par l’absurde, des outils qui pourraient parfaitement correspondre à notre besoin.

La notion de filière foncière propose une autre entrée. Elle ne part pas de l’outil mais de l’acteur, de sa logique, de son rapport au temps et au risque. Elle permet de cartographier le « jeu » foncier avant de décider comment y intervenir. Trois filières structurent ce cadre d’analyse : la filière foncière publique, la filière foncière privée, et la filière de co-construction foncière. Cette troisième filière ne désigne pas simplement un partenariat entre acteurs publics et privés. Elle repose aussi sur deux idées plus radicales : arrêter de faire changer le foncier de mains, ce qui laisse le champ au renchérissement du prix à chaque transaction, et chercher à associer le propriétaire au projet plutôt qu’à l’en exclure.

Cet article développe ces trois filières, déjà posées en 2018 et 2022 dans les deux ouvrages de l’auteure, analyse leurs évolutions récentes et montre comment leur compréhension permet de poser un jalon à la stratégie foncière : choisir le bon outil au bon moment… avec le bon partenaire !

I. Le réflexe techniciste : quand l’outil précède la stratégie

1.1 Une culture de l’outil profondément ancrée

La formation initiale des professionnels du foncier (architectes, urbanistes, juristes, aménageurs, négociateurs fonciers) est historiquement très peu structurée, voire inexistante jusqu’à une période très récente. Quand elle existait, hormis quelques rares formations[4], elle était structurée autour de la maîtrise des outils et des procédures. Cette pédagogie est utile mais elle ne suffit plus.

Dans la pratique foncière courante, l’outil est souvent convoqué en réponse immédiate à un problème identifié, sans que soit au préalable posée la question de savoir dans quelle logique on se situe et encore moins dans quelle logique d’acteurs on évolue. Un maire confronté à un propriétaire récalcitrant pense d’abord à la préemption ou pire, à marchander le prix comme sur la place du marché le dimanche matin. Un aménageur face à une friche pense d’abord à l’acquisition voire à la commercialisation pour sécuriser son bilan. Un établissement public foncier (EPF) sollicité pense acquisition, équilibre budgétaire, puis portage. Ces réflexes ne sont pas faux, ils correspondent à des situations et des besoins réels. Mais ils font trop souvent l’économie d’une lecture préalable du jeu d’acteurs, ce qui conduit à des erreurs d’aiguillage coûteuses difficiles à détecter.

Un outil foncier ou urbain n’est pas neutre. Il présuppose une logique d’action, une temporalité, une répartition des risques. Utiliser un outil par habitude sans utiliser la force des filières c’est s’exposer à des blocages, des surcoûts et des incompréhensions entre acteurs dont les logiques sont fondamentalement différentes.

1.2 L’outil comme réponse, la filière comme cadre

La notion de filière foncière permet de poser les bonnes questions avant de choisir l’outil, à savoir : qui sont les acteurs en présence ? quelle est leur logique ? quel est leur rapport au temps et au risque ? Ce n’est qu’une fois cette lecture faite que le choix de l’outil peut être pertinent.

Le projet urbain, rappelons-le, est composé de cinq éléments cumulatifs essentiels : le foncier, le programme, le financement, le projet architectural et paysager, la prise en compte de la biodiversité et de l’environnement. Le choix du meilleur outil foncier ne peut pas intervenir en préalable à ce système complexe amont. Cette mise à l’endroit, penser la stratégie avant l’outil, est au cœur de l’approche du foncier-projet par les filières foncières.

Trois filières structurent ce cadre. Chacune obéit à sa propre logique d’acteurs, sa propre temporalité, sa propre évaluation du risque et du prix.
Les connaître, c’est disposer d’une carte avant d’entrer dans le jeu foncier, quand la finalité est l’opérationnalité du projet urbain ou rural.

II. La filière foncière publique : maîtrise, anticipation, mutation

2.1 Les acteurs et leurs logiques historiques

La filière foncière publique regroupe l’ensemble des acteurs dont l’action foncière est guidée par une logique de maîtrise du sol au service de l’intérêt général : collectivités territoriales dans leurs différentes fonctions (projets opérationnels, planification, recyclage urbain, service public), Établissements Publics Fonciers (EPF et EPFL), aménageurs publics et privés, SAFER, bailleurs sociaux ….
Ces acteurs partagent plusieurs caractéristiques communes : ils évaluent le prix du foncier à partir de son usage antérieur, ils s’inscrivent dans des temporalités longues (cinq à dix ans, voire plus parfois), et ils portent le risque foncier dès qu’ils sont propriétaires. Leur comportement historique a été structuré autour de l’acquisition : anticiper, acheter, porter, aménager, louer et souvent céder in fine.

Les EPF illustrent bien cette logique. Leur rôle traditionnel consiste à acquérir des biens au risque des collectivités et à les porter sur une durée moyenne, en les recyclant éventuellement, avant de les remettre dans le circuit opérationnel des collectivités. Ce modèle produit des résultats importants, notamment dans les territoires tendus, ou plus ponctuels mais à impacts majeurs dans les territoires ruraux. Ce modèle, pourtant théoriquement voué à s’extraire d’une dépendance à la taxe spéciale d’équipement, n’y parviendra vraisemblablement jamais : depuis 2021, une part de cette taxe a été remplacée par une compensation budgétaire de l’État, à la suite de la suppression de la taxe d’habitation sur les résidences principales et de la baisse des impôts de production, et le produit restant demeure plafonné à 20 € par habitant, dans la limite d’un plafond global voté en loi de finances pour les EPF d’État. Parallèlement, les EPF sont missionnés sur tous les fronts, dans tous les rapports parlementaires et ministériels. Ils s’exécutent dans leur programme pluriannuel d’intervention (PPI) mais sur le terrain les ressources manquent pour faire face à tous ces fronts, seuls.

2.2 Les évolutions en cours : contraintes budgétaires, ZAN, recyclage

La filière foncière publique est aujourd’hui sous pressions multiples :
La contrainte budgétaire est la première. Les collectivités disposent de moins en moins de capacité d’acquisition directe tant en ressource budgétaire qu’en ressource humaine. La pratique de la maîtrise foncière par l’achat se trouvant limitée, des comportements alternatifs se développent : incitation aux projets privés plutôt qu’acquisition directe, recours aux outils de la filière partenariale (PUP, AFUP), recours aux EPF pour gagner du temps et de la mutualisation de savoir-faire.
La politique du zéro artificialisation nette (ZAN) constitue le second facteur de transformation malgré le détricotage de la loi. Elle recentre l’action foncière publique sur les tissus urbains existants et les friches, ce qui complexifie les opérations (pollutions, bâti dégradé, propriétés fragmentées…) et en renchérit le coût financier. Elle pousse aussi à raisonner en termes de recyclage urbain et de densification plutôt qu’en extension.
La rationalisation patrimoniale est le troisième mouvement. Les bailleurs sociaux cèdent une partie de leurs actifs fonciers pour financer les réhabilitations lourdes ; les collectivités rationalisent leurs acquisitions, inventorient leur patrimoine et évaluent elles-mêmes, à leurs risques, les fonciers acquis sous 180 000 €, seuil à partir duquel l’avis des Domaines est obligatoire (arrêté du 5 décembre 2016).

Ces évolutions dessinent une filière publique qui devrait se recentrer sur ce qu’elle sait a priori faire mieux que les autres : l’anticipation foncière stratégique, le portage longue durée et la coordination des acteurs.

2.3 Ce que la filière publique ne peut plus faire seule

La filière publique reste indispensable. Mais elle ne peut plus, seule, répondre à l’ensemble des besoins fonciers d’un territoire. Les coûts du recyclage dépassent les capacités financières de la plupart des collectivités et de leurs opérateurs, y compris des EPF dont les recettes fiscales sont sous contraintes depuis 2021.

C’est précisément dans cet espace que s’ouvre la filière de co-construction foncière, prolongement nécessaire de la filière publique ou chemin de traverse qui ne renonce ni aux objectifs d’intérêt général ni à l’efficacité opérationnelle. Avant d’y venir, il faut regarder la seconde filière, la filière privée, dont les contraintes sont d’une autre nature.

III. La filière foncière privée : logiques de marché et signaux d’évolution

3.1 Des acteurs aux logiques hétérogènes

La filière foncière privée regroupe des acteurs dont l’action foncière obéit à une logique de marché : promoteurs locaux et nationaux, investisseurs, foncières financières, professionnels de l’immobilier commercial, propriétaires privés, banques. Leur point commun est d’évaluer le foncier à partir de son usage futur c’est-à-dire de la valeur du projet que ce foncier permettra de développer. C’est cette logique qui fonde leur acceptabilité du risque et leur temporalité d’investissement.

Mais au-delà de ce point commun, les acteurs de la filière privée sont profondément hétérogènes dans leurs pratiques. Les promoteurs locaux travaillent sur des emprises « réduites » (îlot, immeuble, petite emprise), avec une temporalité courte et un risque moyen. Les promoteurs nationaux, dont le modèle repose lui aussi sur la vente en l’état futur d’achèvement, disposent en outre de fonds propres et d’une capacité d’endettement qui leur permettent de travailler sur des réserves foncières à plus long terme. Les investisseurs et les foncières adoptent une logique patrimoniale, avec des critères de rentabilité locative ou de valorisation à moyen terme. Les propriétaires, enfin, constituent un groupe d’acteurs à part entière plus souvent analysé comme un obstacle que comme une ressource partenariale.

3.2 Les glissements observés

La filière privée n’est pas figée. Plusieurs glissements significatifs sont observables ces dernières années.

Le glissement vers l’aménagement est le plus visible. Les promoteurs nationaux, disposant d’une plus grande surface financière, investissent de plus en plus tôt dans la chaîne foncière, se positionnant sur des rôles d’aménageurs de fait. Ce mouvement les rapproche de la filière publique, créant des zones de friction mais aussi de nouvelles possibilités de partenariat.

Le glissement territorial est le second. Dans un contexte de marchés tendus et de sobriété foncière, promoteurs locaux et nationaux se concentrent sur les territoires dynamiques, abandonnant les marchés détendus à une pénurie d’opérateurs qui complique les projets publics.

La recherche de partenariats avec les collectivités est le troisième signal. Sous l’effet des crises multiples, les acteurs privés, y compris les professionnels de l’immobilier commercial et les gestionnaires de zones en obsolescence, cherchent de plus en plus à nouer des partenariats avec les acteurs publics pour conduire des opérations de recyclage que ni l’un ni l’autre ne peut mener seul. Ce qui change est l’objet du partenariat. Hier, le privé cherchait auprès de la collectivité l’accès au foncier aménagé ou une évolution du document d’urbanisme. Aujourd’hui, il cherche à partager le risque et le coût du recyclage lui-même, sur des sites qu’il ne peut plus porter seul.

3.3 La filière privée face aux nouvelles contraintes

La filière privée subit de plein fouet les nouvelles contraintes, la hausse des taux d’intérêt et le ralentissement des marchés résidentiels, auxquels s’ajoute le renforcement des normes de construction et des normes environnementales. Ces tensions fragilisent les modèles économiques qui reposaient sur la projection d’une valeur future élevée. Elles rendent aussi le foncier de recyclage, coûteux, risqué, lent, peu attractif pour des acteurs qui ont besoin de visibilité à court terme.

Les deux filières ont longtemps évolué en contrepoint, l’une prenant le relais quand l’autre s’essoufflait. La configuration actuelle est différente : filière publique sous contrainte budgétaire et filière privée sous contrainte économique, en même temps. C’est là que la filière de co-construction foncière prend tout son sens.

IV. La filière de co-construction foncière : associer plutôt qu’acquérir

4.1 Genèse et définition

La filière de co-construction foncière n’est pas qu’une procédure ni que l’usage d’outils adaptés. C’est une logique d’action qui repose sur la coopération entre acteurs publics et privés autour d’un projet partagé, sans que cette coopération implique nécessairement un transfert de propriété. Elle se distingue des deux filières précédentes non pas par les acteurs qu’elle mobilise car elle peut les mobiliser tous, mais par la posture qu’elle suppose de chacun d’eux. Le mot propriétaire désigne ici tout détenteur de la ressource foncière, particulier, entreprise, foncière, organisme public ou organisme de foncier solidaire.

Dans la filière publique, la collectivité maîtrise le foncier par l’acquisition et conduit le projet. Dans la filière privée, le marché conduit le projet en intégrant le foncier comme variable de son équation économique. Dans la filière de co-construction, le projet est négocié entre acteurs dont aucun ne dispose seul de l’ensemble des ressources nécessaires, ni le foncier, ni le financement, ni la capacité opérationnelle.

4.2 Eviter de faire changer le foncier de mains

L’une des implications les plus originales et les plus opérationnelles de la filière de co-construction est de rompre avec la vision linéaire de la chaîne foncière. Cette vision linéaire est celle que pratiquent encore la plupart des territoires parce qu’il est difficile de la traiter autrement quand chacun doit intervenir en tant que propriétaire sur le foncier. Cependant c’est un fait, surtout dans la filière publique : le foncier passe successivement de mains en mains, de la propriété initiale jusqu’au porteur de projet final. Un foncier peut changer 4 à 5 fois de mains pour un même projet. Un exemple : Propriétaire initial/ EPF/collectivité/aménageur/promoteur/ acquéreur final… La filière privée raccourcit le circuit quand l’opérateur traite directement avec le propriétaire, mais ses sociétés de projet créent elles aussi des transferts.

À chaque transaction dans cette chaîne, une marge s’ajoute, un risque se rémunère, un coût de portage s’accumule mais surtout, un chronomètre tourne. L’EPF qui acquiert au prix du marché et qui traite les sources de pollution, la collectivité qui porte le foncier plusieurs années, l’aménageur qui conduit les travaux de traitement finaux de la pollution et de viabilisation, le promoteur qui intègre le tout dans son bilan de promotion … chaque intermédiation ajoute une couche de délais et de coûts que le prix de sortie en foncier, logement, local d’activité, devra absorber malgré les efforts pour en contenir l’augmentation.

Le résultat est bien connu : des bilans d’opération tendus, des projets bloqués faute d’équilibre financier, et un renchérissement structurel du foncier que les politiques de maîtrise publique n’arrivent pas à enrayer, précisément parce qu’elles participent elles-mêmes de cette logique de circulation du sol sans imaginer qu’il pourrait en être autrement. Le paradoxe est que ce foncier renchéri par la chaîne devient, en bout de course, la variable d’ajustement des bilans, le seul poste que chacun croit encore pouvoir comprimer.

La filière de co-construction propose une rupture avec cette logique grâce à une idée directrice simple. En effet, plutôt que d’acheter le foncier au propriétaire pour ensuite conduire le projet sans lui, pourquoi ne pas l’associer au projet ?
Le propriétaire ne vend plus, ou vend moins, ou plus tard. Il apporte son foncier comme ressource dans un montage qui lui reconnaît une place, lui assure une valorisation et lui garantit une sortie à terme. Le circuit est court. Le coût global du foncier est réduit en temps et en renchérissement. Les associations foncières urbaines l’ont montré là où elles ont fonctionné : les propriétaires y financent l’aménagement en remettant une partie de leurs terrains, sans acquisition préalable par la collectivité[5] .

Les conditions de cette association

Associer le propriétaire n’est ni systématique ni une évidence. Cela suppose au moins quatre conditions.
– La connaissance du propriétaire : savoir qui il est, quelle est sa logique (patrimoniale, économique, affective), quel est son horizon de temps, y compris quand une succession ou une indivision le rend incertain, quelle valorisation il attend de son bien.
Cette connaissance fine est rare dans les pratiques actuelles. Le propriétaire n’est souvent analysé qu’à travers le seul prisme de la valeur cadastrale ou vénale de son bien.
– La capacité à formuler un projet qu’il comprenne et auquel il puisse adhérer : le propriétaire n’est pas un acteur de l’aménagement. Pour l’associer, il faut lui proposer un schéma compréhensible, une valorisation lisible et un risqu e acceptable. Cela suppose une pédagogie que les acteurs publics n’ont pas toujours.
– Des outils adaptés à cette association : la co-construction foncière ne s’improvise pas avec des outils conçus pour l’acquisition. Elle requiert des montages spécifiques, dont certains existent déjà mais restent peu mobilisés.
– Un partage explicite du risque et de la valeur : associer le propriétaire suppose de dire, avant de s’engager, qui porte quel risque et comment se répartit la valeur créée par le projet. Sans cette règle posée en amont, l’association se défait à la première difficulté. Quand le projet suppose de regrouper plusieurs propriétaires, la règle doit être acceptable par chacun d’eux, et c’est là que bien des associations foncières urbaines ont achoppé (voir Marchal, 2018, p. 89 et 109-110 ; Marchal, 2022, p. 146).

4.3 Les outils de la co-construction foncière

La co-construction foncière dispose d’une palette d’outils que les praticiens mobilisent encore trop rarement, souvent parce qu’ils ne savent pas les rattacher à une logique d’ensemble ou simplement parce qu’ils ne les connaissent pas ou qu’ils les craignent. Ces outils peuvent être regroupés en trois familles.

Les outils de maintien de la propriété dans le montage

Le bail à construction, le bail emphytéotique, le bail à réhabilitation permettent au propriétaire de conserver la propriété de son terrain tout en conférant à un preneur, pour une longue durée, un droit réel qui l’autorise à y réaliser des constructions. Le propriétaire perçoit une redevance et récupère le bien à l’issue du bail. Ce mécanisme est particulièrement adapté aux propriétaires qui ne souhaitent pas vendre mais acceptent d’inscrire leur bien dans un projet à long terme. Reste à convaincre les acquéreurs finaux et leurs financeurs d’un bâti détenu sans le sol.

L’usufruit locatif social (ULS) est une déclinaison de ce principe dans le champ du logement social. Un bailleur acquiert l’usufruit temporaire d’un bien pour y développer une offre locative sociale, pendant que le propriétaire conserve la nue-propriété et récupère le bien en pleine propriété à l’issue de la période convenue.
Le principe de séparation nue-propriété/usufruit est applicable à tout type de configuration y compris pour le commerce par exemple.

L’organisme de foncier solidaire (OFS)/ Bail Réel Solidaire (BRS) pousse la logique encore plus loin en dissociant durablement les droits réels sur le sol, qui reste la propriété de l’OFS, des droits réels sur le bâti, détenus par le ménage dans le cadre d’un bail réel solidaire dont la durée repart à chaque cession. C’est ce mécanisme sans limite de temps qui permet de maintenir des logements à prix maîtrisé, indépendamment de l’évolution du marché.

Les outils de participation du propriétaire au projet

Le projet urbain partenarial (PUP) permet à un propriétaire foncier, un aménageur ou un constructeur de contribuer financièrement (ou en nature) aux équipements publics rendus nécessaires par un projet de construction ou d’aménagement, dans le cadre d’une convention conclue avec la collectivité compétente. Dans une logique de co-construction, elle peut être utilisée pour intégrer le propriétaire comme co-financeur du projet urbain, sans que celui-ci soit contraint de céder son terrain. En contrepartie, la convention prévoit une exonération de la part communale (ou intercommunale) de la taxe d’aménagement sur le périmètre concerné, pour une durée maximale de dix ans. Pour la collectivité, il permet aussi de financer les équipements publics au-delà de ce que rapporterait la taxe d’aménagement.
Le PUP est un outil financier de co-construction foncière.

L’association foncière urbaine (AFU) constitue un outil de remembrement et d’aménagement qui associe les propriétaires fonciers dans la réalisation d’un projet commun. Elle est encore peu utilisée en dehors des périmètres pavillonnaires, mais son potentiel dans les tissus d’activités fragmentés, zones artisanales, secteurs en mutation (entrées de ville, zones commerciales…) est considérable. Il existe plusieurs déclinaisons de l’outil (AFUL, AFUP, AFUa…). Leur principal avantage pour les propriétaires est de pouvoir apporter le foncier en paiement, par remise d’immeuble, et de partager le boni de l’opération (voir Marchal 2018, p. 82 ; Marchal, 2022, p. 127-134).

La ZAC à maitrise foncière partielle. Ici, le propriétaire foncier qui n’a pas cédé son terrain conserve son droit à construire, dans les limites des règles du plan local d’urbanisme applicables à la zone et du programme global des constructions de la ZAC. Il peut ainsi réaliser des constructions sur sa parcelle, en « consommant » une fraction de la constructibilité prévue pour l’îlot, généralement au prorata de la surface de son terrain. La contrepartie, dès lors qu’il bénéficie des équipements publics réalisés par l’aménageur (voiries, réseaux, espaces publics, etc.), est de conclure avec la collectivité et l’aménageur la convention de participation au coût des équipements de la zone prévue à l’article L. 311-4 du code de l’urbanisme, pièce obligatoire de sa demande de permis de construire, qui fixe sa contribution financière.
Le propriétaire peut ainsi rester un acteur autonome (permis, construction, participation financière) ou devenir un partenaire contractualisé (phasage, intégration architecturale, mixité, conventions complémentaires), sans être contraint de céder son terrain, tout en contribuant au financement global du projet d’aménagement.

Les outils émergents de portage multipartenarial

La co-construction foncière invite enfin à multiplier des outils de portage qui dépassent la logique binaire acquisition/cession. Les conventions de portage multipartenarial et les bilans fonciers pré-opérationnels partagés entre EPF, collectivités et propriétaires, et les simulations foncières anticipées constituent des pratiques émergentes qui permettent de construire un référentiel commun entre partenaires foncier-projet, avant de s’engager dans un montage de projet long et coûteux.
Chez les aménageurs, d’autres pratiques de co-construction émergent : les apports en société (apport de terrain contre parts sociales ou lots à construire). La dation en paiement relève de la même logique : le propriétaire cède son terrain contre des lots ou des locaux de l’opération future, il est payé en projet plutôt qu’en argent.

Pour les collectivités, il faut distinguer trois situations.
– La collectivité qui apporte ses terrains à une opération d’aménagement le fait sans difficulté et la concession d’aménagement prévoit expressément cette participation du concédant sous forme d’apport en terrains, inscrit pour sa valeur au bilan de l’opération (article L. 300-5 du code de l’urbanisme).
– La collectivité qui vend un terrain peut en recevoir une partie du prix en nature, par exemple un local construit par l’acquéreur. La condition est que ce local ne soit pas ce que la collectivité cherchait en réalité à faire construire, auquel cas l’opération est un marché public (CAA Marseille, 11 avril 2022, n° 21MA00539, commune de Grasse).
Enfin, la collectivité qui voudrait acquérir un terrain en le payant par des lots de l’opération future, comme le fait un promoteur, ne dispose pas de la dation. Le code général de la propriété des personnes publiques est la dation fiscale, réservée à l’État, et l’échange reste son outil de paiement en nature (voir Marchal, 2022, p. 85-87).

Chez les investisseurs et les foncières, dont le modèle repose sur la détention longue plutôt que sur la revente, l’utilisation des baux de longue durée ou des conventions de jouissance permet au propriétaire de conserver la propriété tout en permettant la réalisation du projet.

On peut aussi relever, quoique rarement documentées, les conventions par lesquelles le propriétaire porte lui-même son foncier pendant la conception et le financement du projet et s’engage à le céder in fine, à un prix et à des conditions arrêtés sur la base de simulations partagées. Le portage est ici assuré par le propriétaire, et la cession n’intervient qu’une fois le projet sécurisé. Juridiquement, ces conventions prennent le plus souvent la forme d’une promesse de vente sous conditions suspensives. La différence tient à la durée, calée sur la conception et le financement du projet plutôt que sur la seule obtention du permis. Le prix résulte d’une formule adossée au bilan partagé, avec complément de prix selon le résultat. Le propriétaire est associé aux choix de programme là où la promesse classique le tient à l’écart. En ZAC, le code de l’urbanisme donne un cadre à cette participation. C’est la convention par laquelle des propriétaires participent à l’aménagement, distincte de la convention de participation financière (article L. 311-5) ».

V. Les trois filières en interaction : tableau de synthèse

Les trois filières ne s’excluent pas mutuellement. Elles coexistent sur un même territoire, et souvent sur un même projet. La lecture par filières n’est pas hermétique, c’est une grille d’analyse. Elle permet d’identifier dans quelle logique chaque acteur se situe, et donc quels outils, quels montages et quelles postures sont pertinents pour travailler avec lui.

Tableau 1. Comparaison des trois filières foncières

Ce tableau met en évidence plusieurs lignes de tension entre filières, mais aussi des lignes de couture possibles entre elles. L’évaluation du prix est l’une des plus structurantes car la filière publique raisonne à partir de la valeur vénale et du coût global de requalification, ce qui peut conduire à une lecture prudente, parfois en décalage avec le potentiel futur du site .
La filière privée raisonne à partir de la valeur de projet, ce qui peut nourrir des anticipations plus spéculatives sans compter que les emprises sont en général plus petites et « priment » donc dans un champ de rentabilité plus vaste.
Enfin, la filière de co-construction cherche, quant à elle, une valeur de projet partagée, qui intègre les contraintes des uns et les attentes des autres.

Cette divergence d’évaluation est l’une des causes majeures des blocages fonciers. Quand un propriétaire industriel valorise son site comme un outil de production « prêt à l’emploi » et qu’une collectivité le valorise comme un coût global de traitement des pollutions et de requalification, le désaccord n’est pas irrationnel. Il traduit une appartenance à des filières différentes.

La co-construction foncière est précisément l’espace de médiation où cette divergence peut être travaillée, à condition que les acteurs acceptent de sortir de leur filière naturelle pour construire un langage commun. C’est peut-être là que l’aménagement pourrait trouver un appui à son fameux nouveau modèle économique.

VI. Replacer les outils dans leur filière

6.1 Une boîte à outils réorganisée

La plupart des guides pratiques et des formations en droit foncier classent les outils par nature juridique ou par procédure.
Cette classification est utile pour le juriste. Elle est insuffisante pour le stratège foncier, qui a besoin de savoir non seulement ce qu’un outil permet, mais dans quelle filière il est pertinent, avec quels acteurs, dans quelles conditions et à quel moment du projet.
Replacer les outils dans leur filière, c’est réorganiser la boîte à outils autour d’une logique d’usage plutôt qu’une logique de catalogue. C’est aussi admettre qu’un outil « détourné » de sa filière naturelle peut fonctionner et la pratique foncière regorge de ces hybridations créatives, mais qu’il le fera avec des frictions supplémentaires qui auraient pu être évitées.

6.2 Outils de la filière publique

Les outils de la filière publique sont les plus connus et les plus enseignés peut-être parce que ce sont les outils les plus encadrés par la loi donc les plus rassurants à enseigner. Ils se regroupent en trois familles.

Les outils de mobilisation du foncier public : droit de priorité, baux et occupations temporaires sur le domaine public, cessions à l’euro, décotes. Ces outils permettent à la collectivité de mobiliser son propre patrimoine au service de projets d’intérêt général.

Les outils de mobilisation du foncier privé : préemptions (DPU, ZAD, préemption commerciale), déclaration d’utilité publique, déclaration de parcelle en état d’abandon manifeste, procédure de mise en sécurité… Ces outils permettent à la collectivité d’intervenir sur le foncier privé lorsque l’intérêt général le justifie. Leur usage doit être proportionné et motivé mais ils ne devraient pas être des outils de premier recours.

Les outils de planification foncière : zonage PLU, orientations d’aménagement et de programmation (OAP), périmètres de ZAC, emplacements réservés, servitudes… Ces outils conditionnent l’usage du sol à moyen et long terme et constituent le cadre dans lequel opèrent les deux autres filières.

6.3 Outils communs aux deux filières

Certains outils sont utilisables indifféremment dans la filière publique et la filière privée. L’amiable en est l’exemple le plus évident. En effet, toute transaction foncière passe (en principe) d’abord par une négociation gré à gré, quelle que soit la filière. Les baux de longue durée, bail commercial, bail civil, sont également des outils communs, mobilisables par des acteurs publics comme privés.

Ces outils communs sont précisément ceux qui constituent le socle de la filière de co-construction car ils permettent à des acteurs de logiques différentes de trouver un terrain d’entente sans que l’un d’eux ait à renoncer à sa logique propre.

6.4 Le financement comme « outil foncier » à part entière

L’une des originalités de l’approche par filières est de traiter le financement non pas comme un problème à résoudre en aval du montage foncier, mais comme un outil opérationnel à part entière. Les dispositifs de financement (subventions, fonds friches puis fonds vert, intervention de la Banque des Territoires, fiscalité d’aménagement, participation en ZAC …) ne sont pas de simples soutiens à des opérations qui auraient été conçues sans eux. Ils structurent les montages, conditionnent les équilibres et, lorsqu’ils sont mobilisés en amont, peuvent eux-mêmes déclencher des projets autrement impossibles.

La mutualisation amont des budgets, entre régions, intercommunalités, EPF, acteurs économiques et Banque des Territoires et privés, est l’une des formes les plus prometteuses de cette logique. Elle permet de déplacer le centre de gravité du financement des seules études vers les travaux de recyclage et de transformation, et de créer une chaîne de valeur continue là où les financements segmentés produisent des impasses.

Conclusion : vers une culture stratégique des filières foncières et le terreau d’un nouveau modèle économique des projets

La notion de filière foncière n’est pas un concept académique de plus. C’est un outil de travail pour les praticiens confrontés quotidiennement à la complexité du jeu foncier. Elle permet de répondre à des questions simples mais fondamentales : avec qui suis-je en train de travailler, selon quelle logique, et quel outil est cohérent avec cette logique ?
Elle permet aussi de sortir du réflexe techniciste qui consiste à plaquer un outil sur une situation sans en avoir d’abord compris la nature. Un droit de préemption utilisé contre un propriétaire qui aurait pu être associé au projet est un outil détourné de la filière qui aurait dû primer. Une ZAC montée sur un territoire où le marché privé aurait pu faire le travail est un outil surdimensionné. Inversement, une co-construction foncière engagée sans connaissance fine des logiques d’acteurs est vouée à l’incompréhension mutuelle.
Les deux évolutions majeures qui structurent aujourd’hui la pratique foncière, la contrainte budgétaire des acteurs publics et la sobriété foncière, convergent vers un même horizon.
La filière de co-construction foncière devient un passage obligé, non pas parce qu’elle est idéologiquement préférable, mais parce que les deux autres filières, prises séparément, ne disposent plus des ressources suffisantes pour conduire seules les projets que les territoires leur demandent.

Cela suppose un changement de culture profond mais c’est le terreau des tâtonnements sur les recherches de nouveaux modèles économiques dans lesquels l’entre-soi ne peut plus fonctionner aussi bien qu’avant.
– Arrêter de voir le propriétaire comme un obstacle a priori à contourner, et commencer à le voir comme un acteur potentiel à embarquer.
– Arrêter de chercher à faire changer le foncier de mains le plus vite possible, et commencer à construire des montages où chacun reste partie prenante du projet dans la durée.
– Arrêter de choisir l’outil avant d’avoir compris le jeu d’acteurs et surtout celui du propriétaire.

Ce changement de culture appelle une nouvelle posture professionnelle, à grande échelle, entre public et privé : celle de l’orchestrateur de stratégie foncière, déjà esquissée dans le précédent article, qui n’est ni le juriste des procédures, ni le négociateur foncier traditionnel, ni l’aménageur. L’orchestrateur lit les filières foncières autant que les filières de l’aménagement, construit les conditions du dialogue entre elles et agence les acteurs et les outils en fonction d’une stratégie de territoire pensée en amont. Cette fonction existe déjà, en pointillés, dans les pratiques les plus avancées. Il reste à lui donner une formation et une reconnaissance. Il reste à faire muter les professionnels qui n’ont de cesse de chercher une nouvelle voie.

Sources de l’article :
Textes et jurisprudence cités :
arrêté du 5 décembre 2016 relatif aux opérations d’acquisitions et de prises en location immobilières poursuivies par les collectivités publiques (seuils de consultation du service des Domaines) ;
loi de finances pour 2020, article 16, et loi de finances pour 2021, article 29 (taxe spéciale d’équipement) ;
code de l’urbanisme, articles L. 311-4 et L. 332-11-3 ;
code général de la propriété des personnes publiques, article L. 1111-5 ;
Cour administrative d’appel de Marseille, 11 avril 2022, n° 21MA00539.
Cerema, 2022, Outils de l’aménagement, fiche « La dation en paiement ».

[1] Pascale Marchal, 2018, Stratégie(s) foncière(s). Foncier et projets : vision globale et itérative, Presses des Ponts.
Pascale Marchal, 2022, Mise en œuvre de la stratégie foncière du renouvellement urbain. Choix tactiques parmi 90 outils, Presses des Ponts.
[2] Publications de Déclic Foncier
[3] Thierry Vilmin, 2015, L’aménagement urbain, acteurs et système, Éditions Parenthèses.
[4] Tout particulièrement celles portées par les membres de l’ADEF : Joseph Comby, Vincent Renard et Thierry Vilmin, entre autres
[5] Pascale Kerger, 2017, « Les associations foncières urbaines. Quand le foncier permet de financer son aménagement », La revue foncière, n° 17, 2017, en ligne sur Fonciers en

Pascale Marchal est Fondatrice de Déclic Foncier