Francis Haumont, 2024, Droit européen de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme – 3eme édition, Bruylant ed, collection droit de l’union européenne
Depuis la publication de sa première édition en 2007, Francis Haumont relève le défi ambitieux de décrypter les interventions des instances européennes (l’Union européenne et le conseil de l’Europe) dans les différentes composantes du droit européen de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme. On peut regarder l’ouvrage avec différentes lunettes. C’est ici un regard d’urbaniste, spécialiste des questions foncières, qui se pose sur cet ouvrage.
Il est acquis que les instances européennes ne disposent pas de compétence directe sur l’aménagement et l’urbanisme des Etats membres. Pour autant, de nombreuses dispositions et décisions adoptées à cette échelle supranationale structurent ou orientent les décisions locales. Ce qui rend l’exercice à la fois riche et complexe lorsqu’on s’intéresse à l’aménagement du territoire et à l’urbanisme, est que les différentes branches des politiques d’intervention européennes se croisent et conduisent, souvent à plusieurs, à donner des orientations fortes aux décisions nationales, en les encadrant et en garantissant leur portée. Francis Haumont examine ainsi les droits fondamentaux – en particulier ceux inscrits dans la convention européenne des droits de l’homme, tel le droit de propriété-, la législation et la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne et du Conseil de l’Europe. Il organise cette matière suivant l’architecture des codes de l’urbanisme en abordant, outre les compétences, la planification, les règlements d’urbanisme, les permis d’urbanisme, l’aménagement et l’urbanisme opérationnel, la politique foncière, l’accès à l’information et les infractions.
La production juridique étant abondante à l’échelle européenne, l’ouvrage comprend 913 pages de texte, auxquelles d’ajoutent les références incontournables à la base de ces travaux. Mais la lecture en est aisée car l’auteur illustre et commente les cadres juridiques avec des situations très concrètes, en replaçant à la fois les concepts et leur application dans des enjeux très opérationnels : la maitrise des risques liés aux accidents majeurs (directive Seveso) , la gestion du bruit autour des aéroports, le traitement des déchets… sans parler de la stratégie de gestion intégrée des zones côtières qui fait l’objet d’une réflexion dans Fonciers-en-débat ou de la protection des sols – thème sur lequel Christian Probst a retracé en la genèse de la directive « sol » (https://fonciers-en-debat.com/la-directive-relative-a-la-surveillance-et-la-resilience-des-sols/). Les notes explicatives complètent et expliquent la mise en œuvre de ces textes, tandis que les éléments de jurisprudence viennent préciser -ou laisser en suspens- les modalités d’application, voire ouvrent une discussion sur les enseignements à tirer de l’expérience. L’ouvrage souligne aussi l’importance de ces développements pour traiter des enjeux actuels, en anticipant les évolutions possibles tout comme leurs limites.
Nous nous sommes particulièrement penchés sur les parties de l’ouvrage consacrées au foncier et aux sols, même si, en réalité, l’ensemble de l’aménagement en est concerné.
L’auteur traite des restrictions que la puissance publique impose au droit de propriété au nom de l’intérêt général, soit par limitation de son usage (en adoptant un plan d’urbanisme, par exemple), soit par acquisition forcée (expropriation et préemption). La qualification de ces restrictions est tout d’abord examinée selon le contexte à travers de nombreuses mises en situation litigieuses et courantes : refus de permis de construire, interdiction d’usage résidentiel, protection de l’’environnement d’un bien, construction illégale… En détaillant les motifs et les conclusions de ces litiges, Francis Haumont démêle l’enchevêtrement des législations croisées, en donne les arguments, tout en soulignant les limites. Nous retenons notamment (pages 710 et suivantes) comment la jurisprudence européenne apprécie la notion d’intérêt général et d’utilité publique : au-delà de la réalisation d’infrastructures routières ou ferroviaires qui concourent à l’aménagement du territoire, la protection de la nature et de l’environnement occupe une place croissante, qui inclut, de façon plus surprenante, la protection d’un patrimoine voire même d’un site d’une beauté exceptionnelle, et s’étend à la régulation sociale dans les quartiers urbains défavorisés. On notera que les mesures de prévention des catastrophes naturelles participent de l’intérêt général ce qui légitime l’intervention publique sur le littoral, par exemple, alors même que ces sujets restent discutés à l’échelle locale.
C’est dire si le spectre est large et son appréciation étroitement dépendante de la légalité, la légitimité, et de la proportionnalité du grief. Cette dernière question de la proportionnalité, que l’ouvrage présente comme « généralement plus approfondie [par la Cour] que celle de l’utilité publique ou de l’intérêt général », apparait aujourd’hui au cœur des discussions en matière de contributions d’urbanisme, en France comme en Allemagne, aux Pays Bas et en Belgique par exemple [1]. Francis Haumont l’aborde dans son principe, mais aussi sous l’angle des compensations pour moins-values générées par ces restrictions -un domaine où les pratiques nationales diffèrent sensiblement[2]. L’ouvrage relève que la Cour, de son côté, admet des solutions diversifiées dont la logique semble parfois complexe. A côté des compensations financières, les compensations en nature peuvent être mises en œuvre : échange de terrain, ou mise à disposition d’un terrain alternatif. Il reste que l’absence d’indemnisation peut également être retenue au nom d’un « juste équilibre », apprécié par les juges au regard de l’opportunité et de la proportionnalité de la mesure, ainsi que du comportement des parties. Il s’agit donc d’évaluer avec précision l’origine des litiges et son contexte avant de se tourner vers une juridiction européenne qui ne contreviendra pas forcément aux décisions nationales, rendues selon des règles et des pratiques qui leur sont propres.
C’est précisément la raison pour laquelle l’ouvrage de Francis Haumont complète utilement les éléments des droits nationaux[3], avec lesquels une mise en regard comparative serait des plus éclairantes.
Au-delà du strict domaine juridique, cet ouvrage interpelle l’urbaniste et nourrit sa réflexion sur les fondements philosophiques et sociétaux des décisions prises en matière d’urbanisme, ainsi que sur les implications qui peuvent être attendues pour une construction harmonieuse et équilibrée des territoires
[1] Hendricks, A.; Lacoere, P.; Krabben, E.v.d.; Oorschot, C. Limits of Negotiable Developer Obligations. Sustainability 2021, 13, 11364
[2] voir Th. Hartmann, A. Hengstermann, M. Jehling, A. Schindelegger, F. Wenner (eds.), Land policies in Europe. Land-use planning, property rights and spatial development, Springer, Berlin, Germany
[3] En particulier pour la France : Dubois-Maury J. et Schmit B., 2022, L’urbanisme et son droit, Du voulu au vécu : cinquante ans de politiques urbaines, PUR