Voici un livre bienvenu.
A partir de quelques cas à Dunkerque, à Rennes, en Ile-de-France et à Strasbourg, l’objectif est d’analyser les pratiques du financement de l’aménagement face aux trois enjeux actuels : le renouvellement urbain, la prégnance des enjeux environnementaux et la contrainte sur les finances publiques. Ces trois enjeux convergent vers un renchérissement du coût de l’aménagement et une réduction des capacités financières des collectivités locales. Dans ce contexte, comment celles-ci mènent-elles leurs projets et pilotent-elles le financement de leurs projets ? Avec la perspective du ZAN, qui nous amène vers le renouvellement urbain généralisé, le sujet a de l’avenir.
Il faut noter que cet ouvrage est issu d’un appel à proposition de recherche lancé par le Réseau Finances Locales (FIL) et qu’il a reçu le soutien de plusieurs acteurs intéressés par la démarche, dont le Lifti, l’Institut Paris Région et l’Eurométropole de Strasbourg. Signe que le thème, au-delà de son intérêt pour le progrès de la connaissance, suscite également l’intérêt des praticiens. Les terrains d’étude choisis sont variés et complémentaires.
Dunkerque présente des projets de grande ampleur (gare de Gravelines et ZAC du Grand Large), dans un marché détendu et avec une intercommunalité autrefois riche, mais dont les moyens se sont réduits.
Rennes, qui bénéficie d’une longue tradition de politique foncière, doit adapter ses pratiques avec le renouvellement urbain (ViaSilva et EuroRennes).
En Ile-de-France, les cas présentés (Vitry-sur-Seine, Courbevoie et Montigny-les Cormeille) nous montrent l’aménagement pratiqué par les communes qui, même si elles bénéficient parfois du Grand Paris Express et de l’appui de l’EPFIF, ont des moyens limités.
Quant à Strasbourg, elle développe des montages innovants, tant pour réaménager une zone commerciale de 145 ha que pour un campus de technologies médicales d’1,5 ha en centre-ville (Nextmed).
Après une introduction qui place le contexte et les enjeux, la première partie se penche sur les acteurs et la seconde sur la gestion des bilans financiers. La troisième partie, qui représente la moitié de l’ouvrage, présente les études de cas. On y trouve, pour chaque ville une présentation des enjeux urbains et des logiques institutionnelles, l’examen de 2 opérations (3 pour l’Ile-de-France, une par commune) et les apports de l’étude de cas.
L’ouvrage met en exergue la diversité des situations, depuis les opérations à maîtrise foncière totale (plutôt des ZAC anciennes) jusqu’à l’OAP (orientation d’aménagement et de programmation) de Montigny-les-Cormeille, en passant par les ZAC à maîtrise foncière partielle et le PUP de Courbevoie. La concession « 3 en 1 » de Nextmed à Strasbourg, qui confie également à l’aménageur la construction de locaux et leur exploitation, est le montage le plus innovant et sera intéressant à suivre dans la durée.
Les cas de Vitry-sur-Seine, de Montigny-les-Cormeille et de la ZAC Commerciale Nord de Strasbourg montrent des opérations de renouvellement urbain avec une forte programmation commerciale ou d’activités productives. Or, comme on le sait, ces opérations sont particulièrement difficiles à équilibrer, en raison du risque d’évictions commerciales, du montant des droits à construire et de la difficulté de densifier.
Du côté des acteurs, on constate bien l’émergence des acteurs privés qui « remontent » la chaîne de l’aménagement, mais avec des fortunes diverses. Si à Strasbourg, la filiale Aménagement de Frey limite les coûts d’éviction grâce à des opérations tiroirs et à des transferts dans le nouveau programme, les promoteurs de Courbevoie ont eu besoin de l’intervention de l’EPFIF pour boucler les acquisitions foncières.
Car la question foncière est au centre du jeu.
Si elle était déjà importante dans l’aménagement traditionnel, elle est fondamentale en renouvellement urbain, où le poste des acquisitions foncières peut représenter 50 % des dépenses (et même 60 % à Vitry). Dans ce cadre, même des métropoles riches et puissantes comme Rennes et Strasbourg ne peuvent s’engager dans des opérations à maîtrise foncière totale : sur EuroRennes, les acquisitions foncières représentent moins de 7 ha, sur un périmètre d’opération de 58 ha. Il s’agit donc, tout en impulsant et en pilotant le projet urbain, de maîtriser la conduite financière du projet, en contrôlant les dépenses et en sécurisant les recettes.
Le contrôle total du projet, à la manière de la ZAC du Grand Large à Dunkerque, est en voie de repli. Si les périmètres d’opération peuvent rester vastes, le contrôle ne passe plus forcément par la maîtrise foncière, mais par des cahiers des charges, le pouvoir de délivrance des PC et le rapport de force local. Face à la contrainte budgétaire, les collectivités cherchent des effets de levier, qui leur donnent des capacités d’action sans exposition financière.
S’agissant de la conduite financière du projet, l’ouvrage nous montre également la manière dont les collectivités cherchent à maîtriser leurs dépenses et à leur donner le plus d’impact possible. Externalisation des risques financiers vers l’Aménageur privé ou semi-public, sélection du foncier à acquérir, imputations du coût des équipements, objectivation des risques, maîtrise des aléas, sécurisation des recettes…tous ces éléments prennent une importance accrue.
Ainsi, Courbevoie impute 100 % des dépenses d’équipement public aux promoteurs, quand Rennes réfléchit à faire participer les promoteurs au financement de la nouvelle ligne de métro. A Strasbourg, un programme optionnel de la ZAC Commercial Nord flèche 80 % de recettes complémentaires vers la Métropole. La maîtrise des aléas et de leurs conséquences financières se renforcent : en ZAC à maîtrise foncière partielle, Rennes estime que les parcelles non acquises ne muteront pas toutes ; elle établit un bilan qui n’intègre pas toutes les recettes des participations dues au titre du L 311-4. Pour Nextmed, Strasbourg a mis au point une matrice des risques avec son aménageur, qui décrit qui supporte quel risque et à quelle hauteur. Devant l’impossibilité de tout budgéter, la provision pour risque est fongible, et passe d’un risque à l’autre quand le précédent est levé.
Le cas de Montigny-les-Cormeille, le plus fruste, est intéressant. Dans une commune qui a peu de moyens, la commune ne peut pas se lancer dans une opération d’aménagement classique et s’appuie sur la seule Taxe d’Aménagement Majorée. Mais avec l’appui de l’agence SEURA, elle crée un projet qu’elle inscrit dans son PLU et parvient à faire partager à des partenaires (Etat, EPFIF, Communauté d’Agglomération), au point qu’elle réussit à faire revenir des promoteurs. Ce cas, somme toute assez fréquent, est sans doute promis à un bel avenir : créer de la valeur urbaine non pas à partir d’une procédure ou d’investissements, mais à partir d’une vision soutenue par des partenaires et la population.
Sans doute, l’ouvrage reste perfectible. Les deux premières parties sont moins riches que la troisième et certains bilans sont incomplets. Mais l’essentiel n’est pas là : il s’agit d’une analyse réussie de cas pratiques et de leur partage avec la profession. Etant donné l’ampleur du sujet, celui-ci n’est pas épuisé et on espère que cette étude sera suivie d’autres travaux.
Le mot des auteurs
Ces dernières années, l’économie de l’aménagement urbain en France est en constante évolution. En témoignent l’émergence de nouveaux acteurs de la régulation du financement des opérations d’aménagement et la transformation des modalités d’ajustement des équilibres financiers. Par ailleurs, les négociations financières sur la répartition des dépenses de l’aménagement sont devenues plus dures et font appel à des montages de plus en plus complexes et innovants.
En vue de mieux comprendre les mécanismes par lesquels sont aujourd’hui pris en charge les coûts d’urbanisation, cet ouvrage, résultat d’un minutieux travail de recherche, propose des analyses transversales accompagnées d’études d’opérations contemporaines.
Avec des analyses appuyées sur des cas concrets, cet ouvrage propose des conclusions et perspectives offrant aux aménageurs, collectivités locales, chercheurs et étudiants, une vision d’ensemble du financement de l’aménagement urbain.