Les aides personnalisées au logement : elles n’atteignent pas leur cible
Jean Tirole consacre un bref passage à la question en s’appuyant sur les trois publications scientifiques françaises sur le sujet 2, qui concluent que ces aides ont contribué à l’inflation des loyers. De l’argent public est empoché par les bailleurs, et pas seulement par les locataires de condition modeste qui sont les bénéficiaires visés, à qui ne revient qu’une partie des aides. Ce captage par les propriétaires devrait s’annuler à long terme si ce bonus entraînait une augmentation de l’offre. Or, les trois études sur le sujet concluent que tel n’est pas le cas, ce que J. Tirole attribue au malthusianisme des zonages fonciers. Le gain pour les bailleurs est donc pérenne.
Il est nécessaire de critiquer ces conclusions économiques, la critique étant le mode d’avancée des connaissances scientifiques, et il est légitime d’émettre des doutes sur leurs conclusions. Des contacts entre les auteurs et des lecteurs critiques de ces travaux (collègues ou relecteurs de revues internationales, pouvoirs publics ou commanditaires de recherches, praticiens ou organismes professionnels du domaine, lobbyistes ou ONG, journalistes ou billettistes, etc.) permettent généralement d’affiner les travaux de recherche et leurs conclusions et se traduisent parfois par une invalidation de celles-ci. Mais, en économie comme dans toute science, la règle est qu’une étude scientifique est valide tant qu’elle n’a pas été infirmée, à deux réserves près : sa publication dans un support scientifique (après une revue par les pairs) et ses limites (hypothèses, méthodologie, domaine d’application). Jusqu’à ce que des recherches à venir ne démontrent le contraire ou n’apportent des précisions, on doit considérer que, sous réserve des limites des trois articles en cause, les APL ont un effet inflationniste durable sur les loyers du secteur libre, qui profite aux bailleurs. J. Tirole veut illustrer, sur cet exemple, l’utilité de l’économie en montrant qu’une politique, qui apparaît généreuse, a des effets collatéraux qui vont à l’encontre de ses objectifs. Toutefois, des résultats de recherche ne sont utiles que si les pouvoirs publics en suivent les conclusions en réformant cette politique. Or, la suite de l’histoire ne va pas dans ce sens.
Les pouvoirs publiques sont divisés sur l’appréciation de ces travaux. La Cour des comptes indique que « le caractère inflationniste des aides personnelles reste aujourd’hui débattu au sein des principales administrations concernées. Alors que cet effet ne fait pas de doute pour la direction du budget et pour la direction générale du Trésor, au moins pour le secteur locatif privé, le ministère chargé du logement le conteste pour plusieurs raisons. En premier lieu, ce dernier met en exergue un effet qualité, c’est-à-dire une tendance à l’augmentation de la qualité des logements, qui serait insuffisamment pris en compte par les études précitées. En outre, outre, il souligne que la capacité des bailleurs à augmenter les loyers dépend également de la segmentation du marché immobilier, qui offre la possibilité de réserver certains logements, selon les secteurs, plutôt à certaines catégories de bénéficiaires, comme les étudiants ou les ménages les plus modestes »3.
Si le second argument, faisant état d’une capacité des bailleurs à augmenter les loyers variable selon les segments du marché, est un aveu implicite de l’existence de cette capacité (tout au moins pour certains segments), le premier, qui concerne la qualité des logements offerts à bail est plus solide.
Dans les travaux économétriques, la prise en compte des effets qualité est toujours source de difficultés. La Cour des comptes fait remarquer que « cependant, contrairement à ce qu’avance le ministère chargé du logement, les études démontrant cet effet inflationniste des aides prennent en compte un certain nombre de critères de qualité intrinsèque du logement et estiment que les aides n’ont plus d’effet significatif sur l’amélioration de leur qualité » (p. 61). Mais elle reconnaît que « il n’en demeure pas moins que les travaux précités ne prennent pas en considération des éléments de qualité externe des logements comme la proximité des transports en commun, le sentiment de sécurité, ou encore l’offre scolaire » (p. 61). Ce sont de bonnes suggestions (il en est d’autres), aux-quelles les chercheurs souscriront, de même qu’ils approuveront la conclusion : « Compte tenu de l’importance du sujet, la Cour recommande qu’une étude soit conduite par les administrations concernées sur la réalité et l’étendue de l’effet inflationniste des aides personnelles au logement » (p. 61). À n’en pas douter, des chercheurs seront intéressés par une telle proposition… qui se fait attendre.
Quant à l’effet possible des aides sur une augmentation de l’offre du secteur privé, la Cour n’a guère de doutes : le paragraphe intitulé « un effet très mineur sur l’offre de loge-ment » (pp. 61-62) se termine ainsi : « Enfin, il est difficile de conclure, au vu des statistiques de logements commencés, observées depuis une vingtaine d’années, que la progression du mon-tant des aides personnelles ait eu un effet sur le volume de l’offre ».
Enfin, la Cour des comptes pose le problème de la réforme de ces aides, en sou-lignant leur impact redistributif et en ajoutant qu’elles sont un « “filet de sécurité” pour un ménage dont les revenus viendraient brusquement à se réduire, suite à un “accident de la vie” » (p. 48). Elle fait toutefois remarquer que cet effet redistributif ne gomme pas l’avantage comparatif donné aux locataires du secteur social (p. 45) 4, aux étudiants des familles aisées (p. 52) et que cela n’empêche pas le maintien d’inégalités entre ménages selon leurs ressources et leur logement (p. 48). La Cour des comptes discute de réformes possibles pour pallier ces insuffisances : l’intégration du loyer de l’ensemble des locataires dans le revenu fis-cal (p. 83), comme le proposent des économistes 5, la réforme du régime des étudiants (pp. 84-85), le découplage du montant des aides des loyers (p. 91), et enfin « la fusion des aides au logement et de minima sociaux en rap-port avec l’activité, tels que le RSA et la prime pour l’emploi (PPE) » (p. 90). Cette dernière piste, préconisée par d’autres économistes 6, s’inspire du dispositif que met en place le Royaume-Uni, et elle est considérée par la Cour comme « une perspective ambitieuse mais souhaitable à moyen terme » à la condition qu’elle soit expertisée (p. 92) 7. Ici aussi, c’est une proposition qui intéressera de nombreux chercheurs économistes… mais qui tarde elle aussi à se concrétiser !
Face de ces propositions, le gouverne-ment se contente de réformes partielles 8. Pourtant, les travaux économiques, que J. Tirole reprend à son compte et qui sont également largement repris par la Cour des comptes, appellent des réformes en profondeur. Non pas pour ne plus aider les locataires modestes, ce qu’aucun économiste n’a jamais proposé, mais pour les aider autre-ment, de manière plus efficace et plus équitable. Non pas pour cesser de stimuler la construction, privée ou sociale, mais pour le faire avec des dispositifs spécifiques (comme la défiscalisation immobilière, actuellement régie par la loi Pinel). Car, qu’il s’agisse d’aider les locataires ou de stimuler la construction, la théorie économique montre que, à chaque objectif de politique publique, doit correspondre son outil particulier qui permet d’optimiser le résultat. C’est de ce côté-là qu’est le réalisme. « L’économie est au service du bien commun ; elle a pour objet de rendre le monde meilleur», nous dit J. Tirole (p. 18). Pour cela, « le devoir du scientifique est de faire avancer la connaissance » (p. 100). Le hic est que « il y a un fossé entre créateurs de savoirs et passeurs de savoirs » (p. 47), en particulier parce que, « au sein de l’administration, la France a accumulé un retard certain par rapport à d’autres pays dans la conception, la diffusion et l’utilisation de ce corps de connaissances scientifiques » (p. 49). C’est une des limites actuelles de la science économique, qu’illustre J. Tirole dans son ouvrage sur plusieurs autres exemples. C’est ainsi qu’à propos de la crise financière et économique de 2007-2008, il répond (p. 461-464) à la question de la reine d’Angle-terre : « pourquoi les économistes n’ont-ils pas su prévoir cela ? », en montrant les connaissances acquises (nombreuses, cf. les chapitres 11 : « À quoi sert la finance ? » et 12 : « La crise financière de 2008 ») et leurs limites (assez vite atteintes, dans ce cas d’espèce). Bonne lecture de l’Économie du bien commun !
[1] Jean Cavailhès, « Les aides au logement : une bonne aubaine pour le bailleur », n° 3, pp. 28-29. Arnaud Bouteille, « Les aides au logement sont-elles inflationnistes ? », n° 3, pp. 30-31. Jean Cavailhès, « Les aides au logement et leurs bénéficiaires », n° 10, pp. 24-28.
[2] Ces publications sont citées et présentées dans les articles de la note ci-dessus
[3] Cour des comptes, « Les aides personnelles au logement », communication à la Commission des Finances du Sénat, juillet 2015, 108 p. (p. 60). Pour établir ce rapport, la Cour des comptes « s’est fondée sur de nombreux entretiens avec les services compétents des administrations concernées, au premier rang desquels ceux de la direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages, ainsi qu’avec la CNAF et la CCMSA. (…) Les rapporteurs ont, par ailleurs, pris l’avis d’un certain nombre d’experts des questions de logement, notamment en organisant une table ronde réunissant un panel d’économistes spécialisés dans les questions de logement et en confiant à un prestataire extérieur une étude de simulation d’options d’évolution du régime des aides » (p. 5).
[4] Cet avantage a été estimé par l’Insee : Corentin Trévien « Habiter en HLM : quels avantages, quelles différences », Insee, juillet 2013.
[5] Alain Trannoy, Étienne Wasmer, 2013, « La politique du logement locatif », note du Conseil d’analyse économique, 12 p. Cette solution est conforme à la théorie économique.
[6] Antoine Bozio, Gabrielle Fack, Julien Grenet (2015), Les allocations logement. Comment les réformer ?, Éditions rue d’Ulm, 94 p.
[7] « La Cour considère ainsi que la fusion des aides personnelles avec certains minima sociaux semble l’option à terme la plus pertinente pour améliorer l’efficacité des aides au logement. Les responsables de la DHUP, de la DGCS et de la CNAF ayant confirmé leur intérêt pour cette piste de réforme, la Cour recommande à ces administrations et organismes d’entreprendre l’étude de la fusion des aides au logement avec certains minima sociaux et d’expertiser les conditions dans lesquelles les difficultés liées aux interactions actuelles entre les aides au logement et la future prime d’activité pourraient être levées » (pp. 96-97).
[8] Arrêté du 5 juillet 2016 relatif au calcul des aides personnelles au logement, venant après les arrêtés du 21 janvier 2016, du 29 décembre 2015, et ceux du 16 octobre 2015. Il s’agit d’instaurer une dégressivité des APL au-delà d’un certain montant de loyer (à partir de juillet 2016), de prendre en compte le patrimoine des bénéficiaires (à partir d’octobre 2016) ou de leurs parents (pour les étudiants dont les parents sont assujettis à l’ISF), dans les deux cas en fonction des ressources. En juillet, les APL ont été supprimées pour 17 000 ménages et elles ont été diminuées en moyenne de 70 € (– 30 %) pour 60 600 autres, soit au total 1,2 % des 6,5 millions de bénéficiaires impactés.