Le 29 mai dernier, l’Etat a publié un rapport sur les conséquences de la sobriété foncière sur l’économie de l’aménagement, confié à l’Inspection Générale des Finances (IGF) et à l’Inspection Générale de l’Environnement et du Développement Durable (IGEDD). Ce rapport, commandé par 3 ministres en mars 2025[1], fait suite à l’absence d’outils de financement prévus par la loi Climat et Résilience pour mettre en œuvre la trajectoire du ZAN.
Les débats parlementaires, qui ont continué à montrer les difficultés de mise en œuvre du ZAN, semblent avoir retardé la publication du rapport, lequel avait été finalisé dès juillet 2025.[2]
Ce rapport n’atteint pas la « neutralité financière » pour les collectivités locales demandée par les Ministres dans leur lettre de commande. Il se concentre sur la période 2021-2031, incite les collectivités locales à densifier – principalement dans les zones rurales et dans les opérations en extension – et propose un fonds de soutien calibré sur 25% du déficit opérationnel des projets.
Malgré ses limites, il reste intéressant car il est le premier rapport de l’exécutif sur le sujet (la loi Climat et Résilience n’ayant pas l’objet d’une étude d’impact) et parce qu’il ne se limite pas à la proposition d’un fonds de soutien.
Il témoigne également de la nécessité d’avoir une approche spécifique à l’économie de l’aménagement – notamment de sa composante foncière.
Trajectoire globale
La Mission s’est concentrée sur la décennie 2021-2031, qui, selon la Loi climat et résilience, doit voir la consommation d’Espaces Naturels, Agricoles et Forestiers (ENAF) diminuer de 50% par rapport à la décennie précédente.[3] Sur 2021-2024, soit les 4 premières années de la décennie, la consommation d’ENAF reste au-dessus des objectifs : 79 000 hectares ont été consommés en 4 ans ; l’enveloppe restante n’est plus que de 36 000 hectares pour les 6 années restantes.
Pour atteindre l’objectif de la loi, il faudrait donc que la consommation d’ENAF passe de 20 000 hectares à 6 000 hectares par an, soit une réduction par 3.
Les conséquences financières dépendent du scénario de densité
La Mission identifie deux leviers : augmenter le nombre d’opérations en espaces urbanisés et/ou relever la densité des projets.
La Mission estime, en effet, qu’il existe des marges pour augmenter la densité des projets, principalement en secteur rural et dans les zones d’extension : 51% de la consommation d’ENAF est due à des opérations de moins de 8 logements à l’hectare. Et en 2023, près de 70% de la consommation d’ENAF se faisait dans les bourgs et les espaces ruraux.
Dans les zones déjà urbanisées, il lui semble qu’il reste également des marges de densification, quoique dans des proportions très inférieures.
Avec une approche quantitative assez théorique, la Mission présente plusieurs scénarios.
- Scénario 1 à densité inchangée : Si la densité des projets n’augmente pas, il faudra beaucoup plus d’opérations en espaces déjà urbanisés (+4500 hectares/an, soit +30%) pour ralentir la consommation d’ENAF.
Mais les opérations en renouvellement urbain étant déficitaires (757 K€/ha en moyenne), cela représentera un coût global de 3,4 Mds €/an. - Scénario 2 avec augmentation de la densité : Si la densité augmentait suffisamment, il n’y aurait pas besoin de nouvelles opérations en zones urbanisées pour ralentir la consommation d’ENAF. Ce scénario est possible, par exemple, si la densité augmentait de 150% en extension et de 12% en renouvellement urbain.
Dans ce cas, la Mission estime qu’il n’y aurait pas de déficit supplémentaire par rapport à la situation actuelle. - Dans un « scénario central », la Mission propose que la densité des opérations en extension double et que celle des opérations en renouvellement urbain augmente de 10%.
Dans ce scénario, le besoin de nouvelles opérations en renouvellement urbain, par rapport à la situation actuelle, serait de 1000 hectares/an et le surcoût financier global de 783 M€/an.
Création d’un fonds de soutien
Dans ce contexte, la Mission propose de soutenir le bloc communal à travers la création d’un fonds de soutien à la sobriété foncière, qui absorberait 25% du déficit des projets, les 75% résiduels étant partagés entre les autres parties prenantes du projet, acteurs publics et privés. Il pourrait également soutenir les territoires les moins dotés en ingénierie.
Pour abonder le fonds, la Mission fait différentes propositions dans un objectif de réduction de l’artificialisation qui, si elles étaient toutes mises en œuvre, pourraient abonder le fonds à hauteur de 780 M€/an environ.
Dans le cas d’une densité inchangé (voir scénario 1 cela permettrait de couvrir près de 25% du déficit global de 3,4Mds €/an. Dans ce cas, la neutralité financière pour les collectivités locales ne serait pas assurée.
Fiscalité
La Mission fait des propositions pour aligner les objectifs de recettes fiscales et de sobriété foncière, les nouvelles recettes fiscales étant souvent fléchées vers le fonds de soutien à la sobriété foncière. Les principaux axes de ses propositions sont les logements vacants, les friches commerciales, les entrepôts commerciaux, les opérations en extension et les terrains nus rendus constructibles.
- S’agissant de la vacance des logements et des friches commerciales, la taxation a pour objet d’inciter les propriétaires à faire des travaux ou à vendre leur bien, afin que les terrains déjà artificialisés retrouvent un usage. La Mission propose donc de les généraliser sur le territoire. [4]
- Concernant la Taxe sur les surfaces commerciales (Tascom), la Mission propose d’élargir son périmètre aux entrepôts de plus de 10 000m², au motif qu’ils sont devenus des supports de la vente en ligne – et donc des surfaces commerciales de fait.
- S’agissant du foncier commercial, la Mission estime que les propriétaires vont tirer profit de la raréfaction du foncier. Elle propose de renforcer la taxation, via la Taxe sur les propriétés bâties ou les Sociétés d’investissements immobiliers côtées (SIIC)
- Pour les opérations en extension, la Mission propose de créer une surtaxe de 20% à la Taxe d’Aménagement.
- S’agissant des terrains nus devenus constructibles, elle propose d’améliorer la taxation – et le rendement – par la fusion des deux taxes existantes (la Taxe Forfaitaire sur les Terrains nus devenus constructibles, ou TFTC, et la taxe dite « LMA »).
Propositions sur le foncier
Pour les territoires urbanisés, les propositions les plus structurantes portent sur l’allègement des coûts d’acquisition et sur le développement du portage foncier aval.
Allègement des coûts d’acquisition
La Mission propose de porter la durée des Zones d’Aménagement Différé de 6 à 10 ans.
Elle soutient l’idée de créer un Droit de Préemption Urbain (DPU) destiné à réguler les marchés fonciers.
Cette proposition reprend le projet de loi relatif au logement abordable, dont l’examen parlementaire avait été interrompu par la dissolution de l’Assemblée nationale en 2024.[5]
La Mission propose également de faciliter la recherche des sociétés-mères, lorsqu’un foncier pollué ne peut être dépollué par son dernier exploitant (allègement du critère de « faute caractérisée »)
Développer le portage aval du foncier
La Mission recommande que les collectivités recourent à la dissociation du foncier et du bâti, afin d’éviter toute cession définitive et de préserver durablement la propriété foncière.
Cela permettrait d’éviter, à moyen ou long terme, d’avoir à racheter un foncier qu’elles avaient elles-mêmes aménagé et cédé, souvent à un prix très inférieur au prix de rachat.
Afin de faciliter ce portage aval de long terme, la Mission propose de faciliter la création de foncière par les intercommunalités[6]. Le Code Général des Collectivités Territoriales (CGCT) ne permettant pas actuellement aux intercommunalités de capitaliser des sociétés commerciales, la Mission recommande de modifier le CGCT en ce sens.
Commentaires
Le rapport a le mérite d’éclairer un sujet qui restait dans l’ombre. Pour la première fois, on a une vision de la trajectoire de la sobriété foncière et de ses conséquences financières, du moins pour la décennie actuelle.
Car au-delà de 2031, le déficit d’opération risque de croître, à mesure que les opérations porteront sur du foncier de plus en plus dur à renouveler.
A densité égale, l’effort financier est donc estimé à 3,4 Mds €/an. C’est ce chiffre qu’il faut retenir, car la diminution du surcoût total, tel qu’évoqué par la Mission, supposerait que le bénéfice des unes atténue le déficit des autres.
Or, il n’y a de péréquation entre les opérations, qui permettrait de raisonner en « bilan consolidé » au niveau national. La densité pourra améliorer les bilans, mais les communes (ou les aménageurs) qui auront des opérations excédentaires conserveront les bénéfices, tandis que celles qui auront des déficits continueront à les supporter.
[1] Les trois ministres signataires étaient Eric Lombard – le ministre de l’Économie et des Finances -, François Rebsamen – ministre de l’Aménagement du Territoire – et Agnès Pannier-Runacher – ministre de la Transition écologique. Ces ministres ne sont pas dans le gouvernement actuel.
[2] Avant de publier le rapport, l’Etat semble également avoir attendu la censure, par le Conseil Constitutionnel, des articles de la loi sur la simplification de la vie économique qui « allégeaient » substantiellement le ZAN.
[3] Pour rappel, le Zéro Artificialisation Nette (ZAN) est un objectif pour 2050 posé par les articles 192 et 194 la Loi climat et résilience n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant sur la lutte contre le dérèglement climatique et le renforcement de la résilience face à ses effets.
[4] Depuis, la création de la Taxe sur la Vacance des Locaux d’Habitation (TVLH), issue de la fusion des deux précédentes taxes sur les logements vacants, a été adoptée par la loi de finances 2026. Elle s’appliquera en 2027.
[5] La création de ce DPU était envisagée pour une période « expérimentale » de 7 ans et son exercice était soumis à plusieurs conditions : secteurs spécialement délimités et approuvés par le Conseil municipal, prix excessifs, revente dans les 5 ans à un organisme de logement social.
[6] Les Etablissements Publics Fonciers (EPF) font du portage amont.