Le foncier agricole dans une société urbaine. Innovations et enjeux de justice

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Quelques extraits de l’ouvrage coordonné par Coline Perrin  et Brigitte Nougarèdes, publié à Avignon : Cardère (2020)

Sommaire téléchargeable ici
(chaque chapitre peut être téléchargé en cliquant sur son intitulé)

INTRODUCTION : Gérer durablement le foncier agricole dans une société urbaine: innovations et enjeux de justice – Coline PERRIN, Brigitte NOUGAREDES 

Le PAEN, une innovation réglementaire. Protection et mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains à Canohès-Pollestres –  Rozenn TREDAN et Coline PERRIN

Justice foncière et agriculture nourricière de proximité – Adrien BAYSSE-LAINE

Une ferme urbaine multifonctionnelle. Maîtrise foncière publique pour un projet d’agriculture innovant à Rovéréaz, Lausanne – Françoise JARRIGE, Cyril MUMENTHALER, Joëlle SALOMON CAVIN

Comment entretenir le bâti agricole patrimonial ? Innovations contractuelles sur les terres publiques à Milan – Paola BRANDUINI, Elena COLLI

POSTFACE. De la confrontation aux transactions. Les mutations des relations entre villes et campagnes – Éric CHARMES

 

INTRODUCTION : Gérer durablement le foncier agricole dans une société urbaine : innovations et enjeux de justice(par Coline PERRIN, Brigitte NOUGAREDES) 

Cet ouvrage décrit et analyse les changements récents dans la gestion publique du foncier et du bâti agricoles. Ces changements sont notamment liés à l’étalement urbain et à l’évolution du cadre juridique et des modalités d’action publique. Ils s’expliquent aussi par l’émergence de nouvelles préoccupations citoyennes concernant l’alimentation et l’environnement dans des sociétés de plus en plus urbanisées. Le foncier n’est plus seulement une affaire d’experts. Au fil des chapitres, le lecteur aura un aperçu de la diversité actuelle des initiatives foncières à travers lesquelles se tissent localement de nouveaux agencements spatiaux, de nouvelles relations entre acteurs urbains et agricoles, de nouvelles représentations des espaces agricoles. Ces initiatives sont abordées à travers deux prismes : celui de l’innovation, pour analyser les processus de changement, et celui des enjeux de justice, pour appréhender les répercussions sociales de ces changements. (…)

L’innovation foncière n’est généralement pas une innovation technique : elle réside le plus souvent dans l’adaptation d’une organisation ou d’un dispositif juridique à une situation particulière. Par exemple, les politiques publiques innovent quand elles sont à l’interface entre deux champs de politiques sectorielles. Plusieurs chapitres de cet ouvrage illustrent des articulations nouvelles entre aménagement du territoire et développement agricole, qu’on pourrait qualifier d’urbanisme agricole ou agriurbanisme (Vidal 2014[1]) : les périmètres de protection des espaces agricoles et naturels périurbains (Trédan & Perrin 2020[2]), les hameaux agricoles (Nougarèdes 2020) ou les agriparcs multifonctionnels (Hasnaoui Amri & Perrin 2020).

L’innovation réside aussi dans la modification des interactions et des agencements entre acteurs. C’est le cas à chaque fois que de nouveaux acteurs participent à la gestion du foncier agricole, comme à Milan (Branduini & Colli 2020) ou Lausanne (Jarrige et al. 2020), dans des petites municipalités proactives comme Claira près de Perpignan (Clément et al. 2020), ou avec des acteurs associatifs comme Terre de Liens (Baysse-Lainé 2020), ou des organismes de gestion de l’environnement comme le Conservatoire des espaces naturels (Laurens et al. 2020). Les rapports entre acteurs et notamment les relations entre propriétaires et usagers changent aussi avec l’émergence de nouveaux types d’arrangements institutionnels (Melot 2020, Colin & Daoudi 2020).

 

Le PAEN, une innovation réglementaire. Protection et mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains à Canohès-Pollestres  (par Rozenn TREDAN et Coline PERRIN)

Par rapport aux dispositifs antérieurs comme la ZAP, l’outil PAEN est innovant par la protection renforcée contre l’urbanisation qu’il apporte, par sa prise en compte des espaces agricoles mais aussi naturels, et par les perspectives de mise en valeur ouvertes par le programme d’action. À Canohès, nous avons vu que les acteurs avaient donné au PAEN des objectifs agricoles, paysagers, environnementaux et récréatifs très ambitieux. Lors de notre enquête en 2016, après six ans de mise en œuvre, ces objectifs apparaissaient peut-être trop ambitieux, démesurés par rapport à ce que l’outil peut effectivement apporter, dans un contexte foncier et agricole défavorable. Le bilan est en fait très positif sur la protection du foncier contre l’urbanisation et les nouveaux liens tissés entre acteurs, mais décevant sur le volet agricole et l’articulation agriculture/environnement. Le contexte d’expérimentation explique aussi quelques hésitations :

« Au niveau de la collectivité, on souhaitait le mettre en œuvre à titre expérimental, pour voir si c’était un outil pertinent ou pas, quelles étaient les difficultés pour aboutir, en vue éventuellement de le déployer à une échelle plus vaste. Mais cela a entraîné de nombreux tâtonnements. » (un employé du Conseil Départemental)

(…) Notre chronique de dispositif montre notamment des difficultés dans le financement du programme d’actions et des tâtonnements dans la répartition des rôles entre collectivités et avec les acteurs agricoles. (…) Du point de vue des relations entre la ville et l’agriculture, le dispositif PAEN s’inscrit dans une logique de séparation, voire de ségrégation, entre urbanisation, agriculture et environnement. Cette relation triangulaire est assez fréquente et difficile à gérer en périurbain (Koomen et al. 2008[3], Kerselaers et al. 2013[4]). Serrano & Vianey (2007[5]) soulignent de même la fonction d’affichage des ZAP. Si elles protègent le foncier agricole, elles ne règlent pas les difficultés liées à l’activité agricole. Le zonage sanctuarise l’espace ouvert et peine à mettre en place des interrelations entre ville et agriculture (Poulot 2011[6]). À Canohès, le PAEN crée effectivement une partition de la commune entre espaces bâtis et non bâtis. Et au sein du périmètre, la logique de land sparing prévaut entre l’agriculture et la biodiversité, tant dans les documents de projet que dans l’implication des acteurs. Nous avons vu que l’agriculture n’est pas identifiée comme un moyen d’atteindre les objectifs du volet environnemental.

Justice foncière et agriculture nourricière de proximité (Adrien BAYSSE-LAINE)

Comment les créations, agrandissements ou reprises d’exploitations sur du foncier public ou collectif font-ils évoluer la manière dont est géré le foncier pour un usage agricole? En favorisant certains secteurs minoritaires dans l’accès au foncier, quelles conséquences en termes de justice ont-ils, notamment auprès des agriculteurs en place ? (…)

Une approche en termes de justice permet de comprendre quels objectifs généraux de partage de la ressource foncière sont poursuivis lors des attributions de terres (i. e. quels principes de légitimité les guident), de quelle manière sont choisis les bénéficiaires des projets (i.e. comment ces principes de légitimité sont appliqués), et comment peuvent émerger des sentiments d’injustice face à ces choix (dans les cas où des légitimités opposées entrent en concurrence). La notion de justice foncière est ici construite au croisement des cadres de la justice spatiale (Gervais-Lambony et al. 2014[7]), de la géographie morale (Brown 2006[8]) et de la land justice (développée initialement dans une visée réparatrice, notamment postcoloniale – Lane 2006[9] – ou post-accaparement des terres – Borras & Franco 2012[10]). Elle s’inspire des théories pluralistes de la justice, qui permettent de rendre compte de la diversité des principes de justice qu’utilisent les groupes d’acteurs, et des horizons d’attente auxquels ils se réfèrent. Il ne s’agit pas de formuler des recommandations pour la priorisation de l’accès à la terre, mais bien de comprendre comment les acteurs considèrent les mobilisations de terre (et donc les affectations ou modifications de faisceaux de droits) comme normales, inhabituelles, justes ou injustes. (…)

Lorsqu’elle est soutenue par des acteurs publics et collectifs, l’implantation de l’agriculture nourricière de proximité peut être conflictuelle, parce qu’elle soulève des enjeux de justice foncière. En ciblant certains publics, elle remet en cause les tendances d’évolution des équilibres locaux de la gestion foncière. De fait, les projets réattribuent des droits fonciers, parfois en transformant le contenu des faisceaux de droits d’usage. La majorité des terres de nos études de cas était en effet déjà utilisée, mais par des exploitants ne correspondant pas aux projets alimentaires des acteurs publics et collectifs. (…)

En définitive, nos résultats aident à comprendre les craintes d’une agriculture « administrée » (par des décideurs urbains et non plus agricoles), exprimées par des agriculteurs. Ces craintes trouvent certes leur source dans l’importation de représentations urbaines sur l’alimentation et l’environnement, impliquant parfois le contrôle des pratiques (agriculture biologique). Elles pourraient également s’expliquer par les modalités d’accès au foncier qu’empruntent des populations non issues du milieu agricole local, qui s’apparentent à un changement indu de règles pour les autochtones. Ce n’est pas en s’intégrant au groupe de pairs que les allochtones obtiennent une terre en fermage, mais en côtoyant les élus locaux ou Terre de Liens. On peut ainsi en tirer des conclusions sur l’acceptabilité et la transférabilité des projets de mobilisations foncières. La prise en compte du contexte social de l’agriculture (notamment des horizons d’attente fonciers des exploitants) est un facteur favorisant l’insertion des nouveaux acteurs publics et collectifs. Sa forme la plus aboutie pourrait être une animation ou une médiation préalable, ce qui impliquerait toutefois que les projets soient davantage revendiqués et assumés, notamment par les intercommunalités. Considérer les sentiments d’injustice dans l’accès au foncier dès le début des projets pourrait faciliter la négociation de compromis quant à la définition des modèles agricoles légitimes et du partage du foncier entre eux.

Une ferme urbaine multifonctionnelle. Maîtrise foncière publique pour un projet d’agriculture innovant à Rovéréaz, Lausanne (par Françoise JARRIGE, Cyril MUMENTHALER, Joëlle SALOMON CAVIN)

En Suisse, de nombreuses villes deviennent actrices de l’agriculture urbaine non plus seulement dans sa dimension jardinière, mais également dans sa dimension agricole professionnelle. Les fermes urbaines sont au cœur de la stratégie agricole de villes comme Zurich (Jahrl & Schmid 2017[11]), Genève ou Lausanne (Mumenthaler & Salomon Cavin 2018[12], Mumenthaler & Salomon Cavin 2017[13]). Associées selon les lieux à un large éventail de formes agricoles, ces fermes urbaines se caractérisent toutes par le fait qu’elles sont de propriété publique (communale ou cantonale) et exploitées par des acteurs privés. Le foncier constitue ainsi la porte d’entrée privilégiée dans la concrétisation de projets d’agriculture urbaine. Autrement dit, l’innovation est a priori rendue possible par la maîtrise foncière publique. Celle-ci conditionne fortement la logique organisationnelle et la gouvernance du projet.

(…) L’innovation réside ici avant tout dans les formes de coordination entre les acteurs impliqués dans un projet qui cherche à allier plusieurs objectifs : production agricole, pédagogie, insertion sociale. La mise en œuvre du projet bouleverse les modes de gestion établis et révèle les contraintes et les limites à l’engagement des partenaires : leurs intérêts ne sont pas toujours convergents. Dans la recherche d’un modèle économique alternatif et satisfaisant pour toutes les parties prenantes, la relation contractuelle entre partenaires est mise à l’épreuve, que ce soit au sein du collectif de porteurs de projet, ou entre ce collectif et la municipalité propriétaire du foncier. Des ajustements sont nécessaires pour permettre à chacun d’atteindre ses objectifs : la négociation s’impose.

(…) Selon l’arrangement final, la ville de Lausanne concède un bail agricole de 30 ans, renouvelable ensuite de 6 ans en 6 ans, à l’association faîtière « les chênes de Rovéréaz » (« fermière »). Les obligations de la fermière portent sur la mise en œuvre de méthodes de production biologique et l’accès au public des chemins piétonniers du domaine. Le montant du fermage est réduit les 3 premières années pour soutenir la conversion du domaine à l’agriculture biologique, et doit atteindre en 4e année le taux standard. La ville de Lausanne s’engage en outre à cautionner les demandes de crédit nécessaires pour développer les nouvelles activités sur le domaine.

Le bail entérine un dispositif de sous-affermage à trois unités dédiées à des activités distinctes (pédagogie, insertion sociale, production agricole). Chaque sous-affermage fait l’objet d’un bail spécifique qui est subordonné à l’accord de la ville de Lausanne. Ainsi, la ville de Lausanne conserve un droit de regard sur toute évolution possible du sous-affermage. Elle s’engage, sous réserve des autorisations de permis de construire et des crédits budgétaires du conseil communal, à réaliser les interventions de structure nécessaires sur certains bâtiments. Les autres frais de réparation, d’entretien et de réaffectation du bâti sont à la charge de la fermière, de même que ceux portants sur les aménagements fonciers (fossés, chemins, clôtures…).

Comment entretenir le bâti agricole patrimonial ? Innovations contractuelles sur les terres publiques à Milan (par Paola BRANDUINI, Elena COLLI)
©Eric Charmes « Agriculture périurbaine au sud-ouest de Milan »

Les politiques de préservation de l’agriculture périurbaine peuvent avoir un impact sur l’équité sociale. Dans le cas de Milan, le problème réside dans le coût élevé d’entretien du patrimoine rural, qui a amené les principaux propriétaires publics (municipalité de Milan et Hôpital Majeur) à mettre en œuvre de nouvelles formes de baux pour transférer les coûts d’entretien aux locataires.

(…) Les nouveaux contrats expérimentés à Milan présentent une série d’innovations : la déduction des coûts d’investissement du loyer, la possibilité de sous-louer les bâtiments sous-utilisés et de nouvelles formes de négociation avec les propriétaires fonciers. Notre analyse montre que les réactions des agriculteurs dépendent des caractéristiques personnelles et du contexte (conditions familiales, réseaux sociaux, rapport avec la ville…) autant que de la stratégie adoptée par le propriétaire (processus de prise de décision et conditions du contrat).

(…) La ville de Milan, en considérant ses agriculteurs comme des acteurs urbains et des partenaires potentiels, les a outillés pour favoriser la résilience des exploitations. Elle a contribué à la création d’institutions (les districts agricoles) destinées à améliorer leurs capacités de négociation et de communication. Le district leur permet de peser davantage dans les processus de prise de décision de la municipalité et d’exprimer leurs sentiments d’injustice. Il contribue également à réduire les effets négatifs de l’isolement géographique. La municipalité a aussi augmenté leurs sources de revenus en leur permettant de sous-louer les constructions. En bref, elle a reconnu qu’une amélioration de leurs conditions était bénéfique pour les deux parties. Le bail de long terme, avec déduction de l’entretien du bâti et possibilité de sous-location, limite ainsi la conversion de terres agricoles et facilite la réhabilitation du patrimoine bâti.

L’Hôpital Majeur, en revanche, en proposant un type de contrat plus restrictif, a suscité des réactions plus négatives de la part des agriculteurs. En l’absence d’outils susceptibles de répondre aux besoins du propriétaire public et du locataire, la capacité d’adaptation des agriculteurs ne repose plus que sur leurs ressources personnelles. Certains locataires ne trouvent pas de solutions et abandonnent les systèmes de production traditionnels, souvent plus difficiles à maintenir, comme le système des marcite, prairies irriguées, protégées et subventionnées par les parcs régionaux. Les subventions qu’ils peuvent obtenir pour l’entretien des techniques agricoles traditionnelles ne compensent souvent pas les surcoûts liés au bâti.

(…) Un rôle nouveau de l’agriculteur à l’interface ville-campagne apparaît avec ces nouveaux contrats. L’agriculteur est non seulement producteur de denrées alimentaires, mais aussi responsable de l’entretien du paysage et du bâti, pourvoyeur de services de loisirs, chargé de transmettre un savoir et un patrimoine aux générations futures. Dans cette configuration, l’agriculteur devient acteur à part entière des politiques de préservation. Le foncier agricole n’est plus un espace vide à remplir par l’urbanisation, l’agriculture n’est plus un secteur marginalisé : elle est appelée à dialoguer et à s’intégrer à l’environnement urbain en gardant sa vocation productive.

POSTFACE. De la confrontation aux transactions. Les mutations des relations entre villes et campagnes(par Éric CHARMES)

En entrant dans un processus transactionnel, villes et campagnes se sont engagées dans une redéfinition de leurs relations.

(…) La détermination et surtout la capacité des périurbains à préserver les espaces non bâtis fait que se construisent des espaces où activités agricoles et espaces urbains sont durablement entremêlés. Pour cette raison, la périurbanisation n’est pas la première étape d’une avancée du front urbain au terme de laquelle l’agriculture est appelée à ne plus jouer qu’un rôle résiduel. La périurbanisation correspond plutôt à la disparition d’une ligne de front ou si l’on préfère à sa démultiplication sur des dizaines, voire des centaines de communes

(…) Dans ce contexte, la question du foncier agricole n’est plus celle d’un territoire bien délimité qu’il faudrait défendre face à des agressions extérieures. Il n’y a plus un monde rural d’un côté et un monde urbain de l’autre, les deux se sont entremêlés et il s’agit à présent de savoir comment les faire fonctionner ensemble. D’où l’émergence de transactions sociales en lieu en place des anciennes oppositions, front contre front. 50 ans après les débuts de la périurbanisation, les pratiques et les politiques qui prennent acte de l’entremêlement de la ville et de la campagne restent de l’ordre de l’innovation.

(…) Ces innovations s’inscrivent dans de multiples registres, qui vont de la définition des objectifs des exploitations agricoles au contrat, en passant par la réglementation et la planification. On peut voir là les germes d’une nouvelle alliance entre villes et campagnes (Jousseaume 2017[14]). Il ne faudrait cependant pas idéaliser les perspectives qui se dessinent. Les évolutions en cours soulèvent de nouvelles questions et posent de nouveaux problèmes. Le monde social, même reconfiguré, reste toujours traversé de conflits d’usages, de rapports de pouvoirs et d’inégalités. Les différents chapitres de ce livre le montrent bien.


[1] Vidal R., 2014. L’agriurbanisme. UPPR éditions, 40 p.
[2] Ces citations renvoies aux différents chapitres du livre, cf. sommaire détaillé.
[3] Koomen E., Dekkers J., Van Dijk T., 2008. “Open-space preservation in the Netherlands: Planning, practice and prospects”, Land Use Policy 25(3): 361-377. doi : 10.1016/j.landusepol.2007.09.004.
[4] Kerselaers E., Rogge E., Vanempten E., Lauwers L., Van Huylenbroeck G., 2013. “Changing land use in the countryside: stakeholders perception of the ongoing rural planning processes in Flanders”, Land Use Policy 32 : 197–206. doi : 10.1016/j.landusepol.2012.10.016.
[5] Serrano J., Vianey G., 2007. « Les zones agricoles protégées : figer de l’espace agricole pour un projet agricole ou organiser le territoire pour un projet urbain? », Géographie, économie, société 9(4) : 419-438.
[6] Poulot M., 2011. « Des arrangements autour de l’agriculture en périurbain: du lotissement agricole au projet de territoire », VertigO n° 11(2). doi : 10.4000/vertigo.11188.
[7] Gervais-Lambony P., Bénit-Gbafou C., Piermay J.-L., Musset A., Planel S. (dir.), 2014. La justice spatiale et la ville : regards du sud. Karthala, 279 p.
[8] Brown K. M., 2006. “The role of moral values in contemporary common property enactment”, Norsk Geografisk Tidsskrift/Norwegian Journal of Geography 60 : 89-99. https://doi.org/10.1080/00291950500535293.
[9] Lane M. B., 2006. “The Role of Planning in Achieving Indigenous Land Justice and Community Goals”, Land Use Policy 23(4): 385-394. https://doi.org/10.1016/j.landusepol.2005.05.001.
[10] Borras S., Franco J., 2012. A “Land Sovereignty” Alternative ? Towards a People’s Counter-Enclosure, TNI Discussion Papers, Transnational Institute, Amsterdam, 12 p.
[11] Jahrl I., Schmid O., 2017. “The Governance of Urban Agriculture and Multifunctional Land Use in the City of Zurich”, in Soulard C.T. et al. (ed.), Toward Sustainable Relations Between Agriculture and the City. Springer: 219-235.
[12] Mumenthaler C., Salomon Cavin J., 2018. « Les fermes urbaines en Suisse : hybridations agri-urbaines ou simples redéfinitions des catégories usuelles ? », VertigO, Hors-série 31.
[13] Mumenthaler C., Salomon Cavin J., 2017. « L’agriculture urbaine, une définition singulière : l’exemple d’un projet de parc agro-urbain à Genève », in Berger M., Chaléard J.L. (éd.), Villes et campagnes en relations : Regards croisés Nords-Suds. Karthala: 213-228.
[14] Jousseaume V., 2017. « La métropole peut-elle s’allier sans dominer? Récit pour une nouvelle alliance ville-campagne », Pouvoirs locaux : les cahiers de la décentralisation 111.