La brève (avril 2021) et la brèvissime (mai 2021) qui ont précédé le présent papier s’attachaient à suivre comment le travail législatif allait apporter au terme artificialisation, appliqué aux sols, une définition claire, précise et opératoire, qualités évidemment nécessaires à des textes législatifs et réglementaires. Et en effet, le choix d’afficher un objectif de zéro artificialisation nette (ZAN) et de fixer des étapes intermédiaires contrôlées et mesurées pour y parvenir, implique évidemment qu’en soit connue et partagée une définition univoque.
Les premières étapes des débats publics et des travaux parlementaires, analysées dans les brèves précédentes, avaient montré la difficulté de l’exercice. Confrontés aux applications pratiques, les participants à ces débats ont éprouvé les ambiguïtés et contradictions de la définition « différentialiste », – ni naturel, ni agricole, ni forestier –. Comment classer un parc urbain, un jardin potager, un terrain de golf ? Comment s’accommoder de ce que, par exemple, la dalle de la Défense d’une part, les bois de Boulogne et de Vincennes d’autre part, soient classés identiquement comme artificialisés ? On voit bien que selon la réponse qui est apportée à ces questions, la portée de la lutte contre l’artificialisation est différente. Plus encore, dès lors que les dispositions qui en sont la traduction doivent obligatoirement être introduites dans les documents de planification territoriale — dont les SCOT et les PLUI— les choix faits deviennent déterminants quant aux formes urbaines qui seront prescrites ou au contraire prohibées.
Cette préoccupation ressortait clairement des travaux de la Convention citoyenne pour le climat qui énonçait que les terrains « de pleine terre » devaient être considérés comme non artificialisés, quel que soit l’usage qui en était fait. C’était, en quelques mots, retirer de la catégorie « terrains artificialisés » pas loin de la moitié des surfaces ainsi classées par la définition différentialiste —ni naturel, ni agricole, ni forestier—. L’appréciation du niveau actuel d’artificialisation et le niveau d’exigence contenu dans le ZAN en ressortaient implicitement comme très atténués.
Cette précision n’était toutefois pas reprise dans le projet de loi élaboré par le gouvernement et déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale. Les députés, partageant semble-t-il sur ce point les préoccupations des « conventionnels », précisaient dans le texte issu des débats de première lecture, le 4 mai 2021 : « les surfaces de pleine terre ne sont pas considérées comme artificialisées ».
© R. Njaka (2021) « Saint-Jorioz «
Le Sénat, appelé à en délibérer dans la suite du processus législatif, a cherché également à préciser les choses en prévoyant un article 48.14 de la « petite loi », qui s’efforce de faire des distinctions plus explicites : « N’est pas considérée comme artificialisée une parcelle majoritairement constituée soit de surfaces naturelles nues ou couvertes d’eau, soit de zones végétalisées constituant un habitat naturel, utilisées à usage de culture ou attenantes au bâti ». Là encore, peu de mots sont porteurs de grandes différences. Avec la mention de « parcelle majoritairement constituée… » cette rédaction aboutit à exclure de l’artificialisation la plus grande part des terrains bâtis de maisons individuelles, y compris la partie bâtie ou revêtue de ces terrains. En effet, dans le cas le plus général pour ces terrains, l’espace extérieur non revêtu —jardin, pelouse— couvre plus de la moitié de la surface de la parcelle[1].
Ces dernières semaines, le travail de la Commission mixte paritaire, puis la décision du Conseil Constitutionnel auquel le texte final avait été déféré, aboutissent à la loi finalement promulguée : Loi 2021–1104 du 22 août 2021. Elle comporte maintenant 305 articles en 124 pages sur Légifrance.
C’est un texte important, susceptible de concerner les questions foncières sur de multiples aspects et qui appellera de nombreuses analyses que Fonciers en débat s’attachera à susciter et à diffuser.
Sous l’angle limité qui est celui du présent papier, la définition de l’artificialisation figure à l’article 192-2°, repris dans l’encadré ci-dessous :
Au chapitre III de la Loi 2021–1104 : « Lutter contre l’artificialisation des sols en adaptant les règles d’urbanisme », l’article 192-2° de la loi crée un article L101-2-1 du Code de l’urbanisme ainsi rédigé :
« Art. L. 101-2-1.
…/…
L’artificialisation est définie comme l’altération durable de tout ou partie des fonctions écologiques d’un sol, en particulier de ses fonctions biologiques, hydriques et climatiques, ainsi que de son potentiel agronomique par son occupation ou son usage.
…/…
« Au sein des documents de planification et d’urbanisme, lorsque la loi ou le règlement prévoit des objectifs de réduction de l’artificialisation des sols ou de son rythme, ces objectifs sont fixés et évalués en considérant comme :
« a) Artificialisée une surface dont les sols sont soit imperméabilisés en raison du bâti ou d’un revêtement, soit stabilisés et compactés, soit constitués de matériaux composites ;
« b) Non artificialisée une surface soit naturelle, nue ou couverte d’eau, soit végétalisée, constituant un habitat naturel ou utilisée à usage de cultures.
« Un décret en Conseil d’Etat fixe les conditions d’application du présent article. Il établit notamment une nomenclature des sols artificialisés ainsi que l’échelle à laquelle l’artificialisation des sols doit être appréciée dans les documents de planification et d’urbanisme.
L’apport du travail parlementaire se mesure par la différence entre cette rédaction et celle du projet gouvernemental à l’origine du processus, qui se limitait à énoncer : « un sol est regardé comme artificialisé si l’occupation ou l’usage qui en est fait affecte durablement tout ou partie de ses fonctions ». Le terme fonction, sans complément, était très vague ; il est maintenant un peu précisé par le rattachement à de grandes catégories – biologique, hydrique, climatique et potentiel agronomique –. On peut toutefois estimer que cette formulation reste très générale et ne permet pas de trancher des situations où ces grandes catégories de fonction deviennent conflictuelles, par exemple dans les circonstances, fréquentes, où l’exploitation agricole altère les fonctions biologiques ou hydriques des sols.
Aussi des précisions complémentaires, d’application plus pratique, sont apportées par le deuxième passage de l’extrait figurant dans l’encadré :
L’alinéa a) classe comme artificialisés tous les terrains imperméabilisés ou dont la composition du sol a été fortement remaniée, ce à quoi chacun s’attendait.
L’alinéa b) interroge davantage. La Commission mixte paritaire n’a pas retenu le concept de « pleine terre » qui figurait dans la version votée en première lecture par l’Assemblée Nationale. Elle s’est un peu rapprochée du texte du Sénat, toutefois en ne reprenant pas ce qui en faisait la précision. Aussi, même en le lisant attentivement, le texte définitif ne permet pas de trancher des questions qui préoccupaient les parlementaires : un parc urbain doit-il se compter comme une surface artificialisée ? Et les bois de Vincennes et de Boulogne ? Et le potager attenant à une maison individuelle, ou sa pelouse ?
Selon la réponse que l’on apporte à ce type de questions les conséquences de l’objectif ZAN pour la planification urbaine changent du tout au tout. Clairement, il a été choisi de renvoyer ces réponses pratiques au décret en Conseil d’État annoncé par la dernière phrase.
ll est certes fréquent que des textes législatifs prévoient d’être complétés par des décrets d’application, mais en général le législateur arrête clairement les principes sur lesquels les textes réglementaires postérieurs devront apporter des précisions. On peut estimer que ça n’est pas ici le cas. La référence aux fonctions qu’il convient de préserver —biologiques, hydriques, climatiques et potentiel agronomiques— ne suffit pas à donner la portée de l’intention du législateur. Ce sont les textes d’application, préparés par l’administration et arrêtés par l’exécutif qui trancheront sur l’essentiel, hors du contrôle parlementaire. Un vrai démocrate ne peut en être que déçu. La complexité de la question et ses dimensions éminemment politiques empêchaient-elle de faire autrement ?
Ce qui reste certain, c’est qu’il faudra attendre le décret annoncé pour prendre la mesure des choix faits en matière de lutte contre l’artificialisation et évaluer leurs conséquences pratiques. L’épilogue annoncé par la présente note ne peut être que provisoire.
Le paradoxe reste que la même loi fixe par ailleurs des objectifs très précis concernant le rythme de réduction de l’artificialisation, des étapes en vue de la ZAN, impose de reprendre à cette fin les documents de planification, oblige les collectivités locales à produire des compte -rendus de ces actions et des évaluations des résultats atteints, toutes mesures applicables sans attendre le décret annoncé.