Les enjeux climatiques ont conduit les Etats à fixer des objectifs en termes de sobriété foncière et émissions de CO2. Pour ce faire, un des axes d’intervention et de recommandation gouvernementale depuis notamment la loi SRU de 2000, est de densifier les espaces urbanisés.
Ces politiques ont pour objectif de limiter l’étalement urbain et d’agir sur les émissions du secteur des transports. Il existe une littérature scientifique et technique abondante sur les effets de l’évolution des mobilités sur l’urbanisme, et réciproquement sur les effets des formes urbaines sur les comportements de mobilités. La nature de ces effets suscite de nombreux débats parmi les chercheurs, débats dont on ne rendra pas compte ici pour se centrer sur les modalités de l’action publique.
La mise en œuvre de ces politiques nécessite de concevoir différemment les politiques publiques, notamment à l’échelle des collectivités locales. Cela demande également la mise en place d’ingénieries pointues et complexes. Dans ce cadre, cet article vise à discuter des leviers à disposition des collectivités pour mieux aménager et densifier les zones de desserte des transports collectifs afin d’intensifier les usages autour d’une offre de transport existante ou future. Pour ce faire, les pistes développées ci-après porteront principalement sur l’augmentation de l’attractivité des modes alternatifs à l’automobile, sur la lutte contre l’étalement urbain et sur la limitation de la consommation d’espaces agricoles, naturels et forestiers.
1. Densifier, dans quels buts ?
La loi Climat et Résilience du 22 août 2021, confortée par la loi du 20 juillet 2023 visant à faciliter la mise en œuvre des objectifs de lutte contre l’artificialisation, a fixé l’objectif de réduction par deux de la consommation d’espaces sur la période 2021-2031 par rapport à la décennie 2011-2021, avant d’atteindre le « zéro artificialisation nette » des sols en 2050. La densification serait alors un moyen de réduire l’artificialisation en limitant l’étalement urbain, tout en optimisant l’usage des sols déjà artificialisés dans les centres en répondant, notamment au besoin en logements toujours plus prégnant. Dans le même temps, il est attendu que la densification ait un effet sur les pratiques de mobilité qui permettrait de réduire le bilan carbone de ce secteur et de contribuer à réduire l’impact environnemental des activités humaines. Pour cela, une planification adaptée qui organise la localisation des logements et les activités en réduisant la longueur des déplacements, qui facilite l’accès aux transports collectifs ou optimise les modes actifs de déplacement (marche à pied, vélo…) a un rôle à jouer pour densifier tout en améliorant le cadre de vie et réduisant l’empreinte carbone de la mobilité (notamment via une baisse de la motorisation).
Comment densifier ?
La question de l’articulation de la densité d’un territoire avec l’implantation d’un réseau de transport n’est pas nouvelle. La densité aux abords des arrêts de transport dépend de la nature du territoire, de la typologie des mobilités, des distances parcourues, des emplois, du prix de l’immobilier, etc. Ce n’est donc pas chose facile d’anticiper la densité d’un secteur en lien avec la mobilité qui peut se créer. Pour autant, elle reste un vecteur d’aménagement urbain à anticiper. A titre d’illustration, le SCoT d’Avignon de 2011, en cours de révision, contient un volet visant à renforcer le lien entre urbanisme et déplacements, ciblant « les territoires à proximité de ces infrastructures de transports collectifs » qui « devront faire l’objet de périmètres de projet urbain clairement identifié », avec notamment des objectifs de densité moyenne de logement (60 log/ha).
L’objectif de densité oblige alors à repenser et réorganiser l’adéquation entre les différentes fonctions du territoire, au sein d’un système de mobilité. A la façon dont la « ville du quart d’heure » cherche à organiser à 15 minutes à pied – ou 5 minutes à vélo – la plupart des services dont on a besoin au quotidien.
Cependant, il est important de noter que la densification doit être planifiée de manière équilibrée pour éviter des effets négatifs tels que la surpopulation, la perte d’espaces verts, et pour garantir que les infrastructures de transport en commun peuvent supporter la demande accrue. La planification urbaine doit donc prendre en compte divers facteurs pour assurer le succès de cette approche.
2. Les leviers de la densification
La densification en aménagement urbain peut être réalisée en utilisant divers leviers. Certains sont déjà bien connus des politiques publiques : zonage et réglementation, incitations fiscales, etc. Nous allons nous attacher à discuter ci-après des leviers en lien avec la planification intégrée et notamment l’identification du foncier disponible autour des axes de transport, ressource nécessaire à l’élaboration de projets.
Schématiquement, il est possible de décliner la construction d’une stratégie foncière de la manière suivante : 1) identification des enjeux du territoire via l’analyse et l’interprétation de données, à la fois sur les volets foncier, habitat et pratiques de mobilité ; 2) vérification et consolidation de données via des analyses de terrain ; 3) détection du foncier mutable ou optimisable puis urbanisable ; 4) hiérarchisation des actions à conduire et identification des modalités d’action.
Afin de retravailler la densité et la mixité fonctionnelle aux abords des arrêts de transports, nous détaillerons ici trois leviers d’actions possibles. Ces leviers ont été identifiés dans la loi Climat et Résilience au travers l’obligation de mise en place d’observatoires de l’habitat et du foncier au plus tard trois ans après la réalisation d’un programme local de l’habitat (PLH). Selon la loi, ces observatoires ont notamment vocation à objectiver et à quantifier les leviers disponibles au travers l’analyse des secteurs où la densité est inférieure au seuil des documents d’urbanisme, des locaux vacants et des friches constructibles. D’autres composantes du renouvellement urbain, comme la surélévation ou la démolition-reconstruction, ne seront pas abordées dans cet article.
a- La mobilisation de gisements fonciers sur terrain nu ou sur terrain partiellement bâti
Dans un contexte où la sobriété foncière s’avère plus que jamais d’actualité, concilier une offre foncière permettant de répondre aux programmes de construction nouvelle tout en limitant l’étalement urbain nécessite d’être en capacité d’identifier les gisements fonciers privilégiant le développement dans l’enveloppe urbaine existante. Il est important de souligner que le renouvellement urbain est un processus complexe accompagné de forts enjeux politiques et sociaux et des risques de gentrification si la mixité sociale n’est pas correctement gérée. C’est pourquoi une planification minutieuse et une approche intégrée sont essentielles pour garantir les avantages du renouvellement tout en évitant ses inconvénients potentiels.
Les gisements fonciers peuvent être des terrains nus, c’est-à-dire sans aucun bâti, en extension ou en dents creuses, mais également sur des terrains déjà bâtis sur lesquelles une division parcellaire est possible. Ce mode de densification douce (aussi connu sous la marque BIMBY – Build In My BackYard) permet d’éviter d’ouvrir de nouvelles surfaces agricoles à la construction et de limiter les déplacements motorisés lorsqu’il s’agit de parcelles offrant une bonne accessibilité aux modes actifs ou aux transports collectifs. A titre d’exemple, nous pouvons mentionner l’opération d’envergure de Périgueux qui depuis 2016 porte ce projet de « gagnant-gagnant ».
b- La remobilisation de logements vacants
En 2021, on dénombrait 1,1 million de logements vacants dans le parc privé – c’est-à-dire inoccupés, quel que soit leur état, depuis au moins deux ans –, ce qui représente plus de 4 % du parc total de logements. Ils sont donc une importante ressource foncière à remobiliser.
L’identification des logements vacants est intéressante à plusieurs échelles : à l’échelle du logement, dans une perspective de remise sur le marché du bien, ou dans une approche de réhabilitation thermique de potentielles passoires énergétiques, mais également comme support du renouvellement urbain : repérer des immeubles entièrement vacants permet d’envisager la récupération du foncier dans une perspective de démolition-reconstruction.
Les logements vacants sont souvent peu étudiés bien qu’ils soient une source intéressante pour agir sur le développement stratégique d’un territoire. Les logements vacants sont souvent concentrés dans des quartiers en déclin ou des zones urbaines désertées, avec une proportion plus importante dans les centres-villes anciens où l’offre de logements répond moins aux aspirations actuelles des ménages. La revitalisation de ces secteurs est alors un enjeu majeur pour la collectivité pour stimuler également le développement économique local, en attirant de nouveaux résidents et en améliorant l’image de la communauté. Une récente étude conduite par le Cerema sur le périmètre de la ville de Marseille a également conclu à un lien entre vacance des logements et habitat indigne.
En somme, travailler sur les logements vacants offre une approche durable et efficiente pour répondre aux besoins de logement, revitaliser les communautés locales, promouvoir une utilisation équitable du logement et contribuer au développement global du territoire. Prioriser la remise sur le marché les logements vacants à proximité d’une future offre de transport permet ainsi de maximiser son remplissage sans nouvelle construction.
Les données LOVAC, issues de source fiscale et retraitées par le Cerema, permettent d’identifier et caractériser les logements vacants. Par la suite, des outils tels que Zéro Logements Vacants permettent de passer à l’action en contactant les propriétaires de ces logements afin d’apporter des solutions adaptées à chaque situation pour faciliter la remise de ces logements sur le marché.
c- La réhabilitation de friches
Les friches, dont la définition a récemment été précisée lors du décret du 26 décembre 2023, représentent un potentiel foncier important, car il s’agit d’espaces déjà artificialisés, inutilisés et pour certains localisés à proximité des centres-villes. Le ministère de la Transition écologique estime à 170 000 ha la surface de friches en France, dont 40 000 ha en zone tendue au sens de la territorialisation de l’offre de logements (TOL). L’inventaire national des friches – Cartofriches – permet de les visualiser et de mettre en visibilité afin que des porteurs de projets puissent se positionner dessus.
Cet inventaire a tout d’abord été constitué à partir des données BASOL et BASIAS, qui sont des bases de données sur les sites et sols potentiellement pollués et les anciens sites d’activité. Par la suite, Cartofriches a été enrichi, et continue de l’être, avec les sites candidats aux différentes éditions des Fonds Friches/Fonds Vert et grâce aux informations fournies par les collectivités, services déconcentrés de l’Etat ou autres structures publiques (EPF, agences d’urbanisme). Cartofriches accorde en effet une place importante aux observatoires locaux des friches ayant souhaité verser leurs données à l’inventaire national, seul moyen d’avoir un recensement national exhaustif et à jour. Un kit questions/réponses a été rédigé afin de faciliter le versement de ses données dans l’inventaire national.
Les projets de réhabilitation de friches peuvent être de la construction de nouveaux bâtis – habitat, activités, équipements publics – et/ou de la renaturation afin d’apporter davantage de nature en ville.
Ces trois leviers de densification – gisements fonciers, logements vacants, friches – sont identifiables via l’outil UrbanSIMUL, développé par le Cerema pour le compte du ministère de la Transition écologique. UrbanSIMUL est un outil gratuit à destination des collectivités, contenant de nombreuses données sur le foncier et l’habitat : zonage d’urbanisme, propriétaires du foncier, informations sur les logements, densité, prix de l’immobilier, etc… Il offre également la possibilité de partage d’informations au sein d’un cercle d’utilisateurs, pour servir de carnet de terrain mutualisé, tout au long du projet. En alliant la possibilité de rajouter des informations propres à un projet de transport, UrbanSIMUL est ainsi un outil qui facilite la coopération entre urbanistes et professionnels de mobilité (voir encadré).
Retour d’expérience sur un outil pré-opérationnel
Le Cerema a accompagné dans le cadre de l’appel à projets « Articulation Urbanisme et Transport », le lauréat Thonon Agglomération dans son projet de construction d’une ligne de bus à haut niveau de service (BHNS). Le Cerema a pour se faire utilisé l’outil UrbanSIMUL qui permet à la fois d’accéder rapidement et gratuitement à des premiers éléments de réflexion sur des secteurs de potentiels foncier (à l’aide des fichiers fonciers), des logements vacants (à partir des données LOVAC) et friches (à partir de Cartofriches) mais également de pouvoir les visualiser via l’interface simple de l’outil. Le travail réalisé s’est organisé de la manière suivante, après analyse des besoins :
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Intégration du projet de transport (ligne de BHNS et ses arrêts) dans l’outil UrbanSIMUL, travail sur les emprises foncières, le suivi des prix de l’immobilier et la densification aux abords des arrêts ;
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Animation d’ateliers avec, au sein de la commune de Sciez (commune appartenant à l’agglomération de Thonon), l’organisation de visites de terrain avec des acteurs du territoire(élus, techniciens et habitants). Ces ateliers comprenaient deux temps. Une première partie consistait à parcourir le tracé de la future ligne de BHNS en s’attachant à identifier l’existant. Les participants ont pu alors confronter leurs observations avec les premiers éléments repérés via l’outil UrbanSIMUL et ainsi s’interroger sur le devenir des secteurs identifiés. La seconde partie des ateliers collectifs a consisté en une mise en commun des retours de la visite, puis en la co-construction de scénarios intégrant des pistes de réflexion à l’interface entre l’aménagement et la mobilité ;
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Construction de suites pour le projet de transport à haut niveau de service, et plus largement pour la stratégie d’aménagement de la collectivité de Sciez en lien avec ce projet structurant. D’autres collectivités de Thonon-agglomération ont émis le souhait de réaliser ce même type de démarche.
Tout au long de cette démarche, le Cerema a conduit un travail d’analyse des données et des besoins, mais également d’animation entre les équipes métiers du transport et de l’aménagement. En particulier, en ciblant les leviers de densification autour des futurs arrêts de la ligne de bus à haut niveau de service, le Cerema a pré-fléché des périmètres d’études stratégique comme les zones situées à moins de 300 mètres des futurs arrêts (soit des périmètres d’environ 28 hectares). Voici les principaux enseignements de ce volet de l’étude :
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Bien qu’en proximité du centre-ville, des gisements sur terrain nu ont pu être mis en évidence: entre 3 et 10 unités foncières constructibles ;
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D’autres terrains ont été identifiés comme densifiables en division parcellaire, en sélectionnant les unités foncières possédant une faible densité (CES de moins de 5%), une surface suffisante (plus de 400 m²), dans un zonage U ou AU, et appartenant à un propriétaire privé : environ 10 unités foncières potentiellement densifiables en moyenne ;
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Les logements vacants de longue durée (plus de 2 ans) ont également été identifiés: 3 logements pour un arrêt localisé en périphérie et 30 logements pour l’arrêt le plus central. Dans les logements identifiés, nous avons également remarqué que plusieurs étaient concentrés avec des bâtiments comportant plus de 80 % du bâti qui était vacant ;
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Aucune friche n’a été identifiée à proximité immédiate des futurs arrêts;
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Le choix de la localisation des arrêts de transports est stratégique pour à la fois répondre à un besoin et pour agir sur le développement du territoire. Par exemple, un futur arrêt de la ligne était identifié sur un secteur en limite du centre-ville avec la création d’un parc-relai. Suite à cette démarche, ce projet d’arrêt a été fortement réinterrogé et va faire l’objet de nouvelles réflexions puisque d’autres secteurs de développement ont été identifiés au sein de l’enveloppe urbaine ;
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La construction d’une feuille de route partagée a été initiée suite à ce travail. Celle-ci intègre à la fois des temps de travail inter-métiers entre les équipes du réseau de transport de l’agglomération et les équipes de la collectivité sur les projets d’aménagement. Mais également des études complémentaires ont été pré-fléché pour consolider cette démarche de co-construction avec les élus, techniciens et habitants, les traduire par des mesures opérationnelles.
Illustration des secteurs de fonciers potentiels
Source : CEREMA |
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3. La mise en œuvre: Un besoin d’articulation des métiers
- Pour mettre en œuvre la densification, les outils réglementaires à disposition des collectivités se sont développés, notamment depuis la loi d’orientation des mobilités du 26 décembre 2019 : SRADDET à l’échelle régionale, SCoT et PLUi ayant valeur de Plan de Déplacement Urbain. Le SCoT est un outil majeur dans l’articulation entre mobilité et urbanisme. Il peut être mobilisé à plusieurs titres, tant sur l’urbain existant en précisant « les conditions permettant de favoriser le développement de l’urbanisation prioritaire dans les secteurs desservis par les transports collectifs » ou en imposant « une densité minimale de construction », que sur le développement de nouveaux quartiers en déterminant « des secteurs dans lesquels l’ouverture de nouvelles zones d’urbanisation est subordonnée à leur desserte par les transports collectifs » (article L122-1-5 du code de l’urbanisme). Il subsiste néanmoins de nombreux freins à la mise en œuvre opérationnelle de ces politiques multidisciplinaires à l’interface de la mobilité et de l’urbanisme : manque de portage politique dans certains cas, mais également difficultés techniques, complexité en matière d’ingénierie et multiplicité d’acteurs impliqués. Il s’agit en effet de mobiliser plusieurs concepts et leviers à actionner simultanément, nécessitant des échanges continus et nourris entre urbanistes et professionnels de la mobilité. Ainsi l’instauration d’espaces de dialogue tout au long du projet est la clé pour améliorer et systématiser les échanges au sein d’espaces de coopération. Ce dialogue entre urbanistes et professionnels de la mobilité peut prendre appui sur le fait que ces deux corps de métier, malgré leurs différences, partagent un certain nombre d’objectifs communs, nécessitant une coopération étroite :
- Limiter l’usage de la voiture pour décarboner la mobilité – la France s’est fixée comme objectif d’être neutre en carbone en 2050, alors que le secteur des transports représente 32% des émissions de gaz à effet de serre (en 2022), et que l’usage de la voiture représente à lui seul 52 % de ces émissions, soit près de 17 % des émissions françaises totales ;
- Limiter l’étalement urbain et l’artificialisation des sols – 24000 hectares d’espaces naturels, agricoles et forestiers ont été urbanisés en moyenne par an en France lors de la décennie 2011-2021. Mais ce dialogue n’est pas toujours aisé, du fait de l’utilisation de langages différents – gestion du sol pour les urbanistes et gestion des flux pour les professionnels de la mobilité – et de temporalités plus longues pour le développement urbain. Par ailleurs, le passage d’un transport est le compromis entre d’une part la faisabilité technique et financière liée aux emprises foncières, et d’autre part aux besoins actuels et futurs de mobilité des territoires desservis.
Conclusion
La densification est un levier incontournable afin de mener à bien les politiques de sobriété foncière auxquelles la France s’est engagée au travers du Zéro Artificialisation Nette. Il convient néanmoins de cibler certaines zones en priorité, tout en conservant un cadre de vie attractif laissant davantage de place à la nature en ville. Ainsi, les zones à proximité d’arrêts de transports sur des lignes structurantes apparaissent comme stratégiques afin de limiter la dépendance à l’automobile et d’inverser la courbe des émissions de CO2 du secteur des transports. D’autres difficultés à la densification peuvent apparaître, comme son acceptation par les résidents, qui n’ont pas été développées dans cet article.
Pour ce faire, une coopération étroite entre urbanistes et professionnels de la mobilité est nécessaire pour porter ces politiques multidisciplinaires, et des outils SIG collaboratifs facilement manipulables pour des non-experts des données, tels qu’UrbanSIMUL, permettent de faciliter ces échanges.