Pour les praticiens comme les élus ou les chercheurs, le ZAN offre le mérite d’ouvrir un champ de discussion sans fin. Au point de se demander de quoi parlaient les urbanistes, les élus ou les services de l’Etat avant le vote de la loi Climat et résilience en 2021. Il ne s’agit pas ici de revenir sur les affres des méthodes de calcul des consommation, l’insécurité juridique qui en découle ou les risques de nivellement des stratégies locales, dénoncées par ailleurs. S’inscrivant dans ces débats, ce court texte voudrait mettre en avant deux idées qui relèvent autant d’une réflexion générale que des enjeux de l’urbanisme opérationnel. La première met en avant la nécessité – enfin – pour les différents niveaux d’actions publiques de croiser leur vision. La seconde rappelle que bien des débats sur le ZAN oublient l’essentiel, loger les Français et les entreprises à un coût abordable. Le présent article se concentre sur la question du logement.
Au moins, avec le ZAN, on doit se parler
Le ZAN s’inscrit dans cette tradition française descendante dans laquelle des objectifs généraux fixés nationalement – le zéro artificialisation nette en 2050 – doivent être mis en œuvre à tous les échelons. C’est un premier intérêt de la démarche d’avoir institué des scènes de dialogue, ou à tout le moins d’interconnaissance, depuis l’Etat jusqu’aux communes. Dans les pays des 34 875 communes et 1254 EPCI, le Zan serait-il un outil de régulation du mille-feuille institutionnel ? A l’échelle régionale comme à celle des intercommunalités, l’introduction d’objectifs chiffrés directement contraignants renforce considérablement l’interdépendance des différentes stratégies territoriales. La rareté offre au moins la vertu de forcer à partager.
Résumons l’imbrication des négociations pour la décennie en cours en partant de la simplicité des mathématiques à défaut de faire de l’urbanisme. Si la France a consommé 237 000 ha entre 2011 et 2021, comment répartir les 120 000 ha mobilisables d’ici 2031 (50 %) ?
Se servir avant les autres
On le sait, précautionneux, l’Etat s’est réservé une enveloppe de 10 % – 12 500 hectares en comptant la Corse – pour ses grands projets d’aménagement – lignes TGV, prisons, bases militaires … ou de souveraineté industrielle ou énergétique notamment. Bien entendu, le quota Etat vient diminuer les droits à consommer des territoires régionaux et infrarégionaux qui, de fait, devront les comptabiliser dans leur consommation réelle. On comprendra alors l’intérêt pour chaque région de négocier pied à pied les projets portés par l’Etat dans le sens de leur intérêt. D’autant que les régions disposent également de la faculté de préserver à leur profit une partie de cette enveloppe globale pour leurs propres projets d’intérêt régional qui seraient inscrits dans leurs Schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET). Il est donc prévu la création d’une commission de conciliation instituée dans chaque région en cas de désaccord entre l’Etat et les régions sur le contenu de la liste nationale. Il est précisé dans le décret que la présence du maire et du président d’un EPCI est tout particulièrement recommandée quand le projet en question a une implantation concentrée sur un périmètre communal et intercommunal bien circonscrit. Un président d’intercommunalité aura de son côté tout intérêt à ce que l’Etat ou la région prennent sur leur contingent le projet plutôt que de voir rogner ses propres droits à consommer (voir à ce propos Chabert et al., 2025).
Les régions pourront-elles éviter de sanctionner les mauvais élèves ?
A une échelle plus fine, l’objectif de diviser par deux la consommation d’espace entre 2021 et 2031 peut être modulé selon les territoires par les régions au titre de leur compétence en aménagement du territoire. Celles-ci se seraient sans doute bien passées d’ouvrir la boîte de Pandore de la différenciation territoriale et d’avoir à choisir entre métropoles et territoires ruraux, littoral et arrière-pays, petites villes périphériques ou centre bourgs… Dans les vastes régions de la réforme Hollande, on imagine l’exercice d’équilibrisme auquel ont dû se livrer les responsables de SRADDET peu enthousiastes à l’idée d’assurer le service après-vente d’une réforme voulu par l’Etat en distribuant les bons et les mauvais points.
La presse s’est fait écho au cours de l’année 2023 des réticences de certaines régions à exercer ce rôle d’arbitre, notamment en Auvergne-Rhône-Alpes (AURA). Rappelons que plusieurs régions se sont essayées à partir de 2022 à moduler les efforts de consommation d’espace à l’échelle des intercommunalités. Un effort qui pouvait varier de -45 % à -55 % en PACA, de -43 % à -58 % en AURA ou de -41 % à -61 % en Centre-Val de Loire, au risque de crisper les territoires sanctionnés.
De façon opportune, le décret officiel du 28 novembre 2023 est venu soulager les régions puisque désormais, celles-ci n’ont plus l’obligation d’assigner des objectifs chiffrés aux différents territoires qui les composent. Le texte vient également rassurer les territoires à la suite d’un recours de l’Association des maires de France (AMF) qui reprochait aux régions de ne pas prendre en compte les efforts déjà réalisés. Le décret précise que les volontés régionales doivent explicitement tenir compte des efforts passés en termes de consommation d’espace afin de ne pas pénaliser les bons élèves et de tenir compte de certaines spécificités locales, notamment dans les communes littorales et de montagnes.
Par-delà les bricolages méthodologiques déployés afin de gommer les aspérités les plus criantes ou de choyer tel ou tel allié politique, la construction d’indicateurs territoriaux a permis de mettre en évidence les différentes dynamiques infrarégionales et d’offrir une scène de débat nouvelle (voir l’exemple pour la région PACA ci-après). On imagine sans peine la teneur des échanges auxquels l’auteur de ces lignes a assisté pendant deux ans en région PACA. Aux métropoles qui demandaient aux territoires provençaux périurbains de réduire leur consommation d’espace à leur profit, ceux-ci répliquaient « mais les gens veulent vivre chez nous, pas chez vous ! ».
A titre d’illustration, la région PACA s’est essayée à construire les trajectoires de consommation des espaces qui la composent à partir de trois indicateurs croisés : les hectares consommés par habitant supplémentaire, par logement supplémentaire et par emploi supplémentaire à partir des fichiers fonciers fournis par le CEREMA. Il en résulte la mise en évidence de quatre profils territoriaux, du plus vertueux au plus consommateur, qui lui servent aujourd’hui à construire sa stratégie de répartition de l’effort.
Figure 1. Quand la région compare les territoires qui la composent (source : région PACA, service connaissance du territoire, SRADDET PACA, 2023).
Petits et grands arrangements locaux
Ces efforts territorialisés peuvent également être mis en œuvre à l’échelle des communes et des intercommunalités. Il est possible pour un EPCI de reventiler entre les communes de son territoire le taux d’effort prévu par les décisions régionales. La loi a même prévu pour ce faire une commission de conciliation. Celle-ci se réunit à la demande d’un établissement public porteur de SCoT, d’un EPCI ou d’une commune.
La révision de la plupart des documents d’aménagement, qui devra être effective en février 2027 pour les SCoT et en 2028 pour les PLU(I), pourrait donner lieu à de vastes discussions entre les communes et leur EPCI en matière d’armature urbaine comme de densités minimales. Autant d’occasions de mettre en discussion les priorités spatiales et thématiques des projets d’aménagement dans bien des territoires ayant ignoré jusqu’à présent ces enjeux de consommation d’espace.
Les communes qui n’utiliseront pas l’ensemble des droits qui leurs sont alloués pourront proposer de les mutualiser à l’échelle intercommunale. Dans ce cas, il revient à la conférence des maires ou au bureau de l’EPCI d’élaborer les critères de répartition des terrains non consommés. A ce titre, l’hectare minimal octroyé à chaque commune française par la loi du 20 juillet 2023 pourrait ainsi être politiquement monnayé par les petites communes ne l’utilisant pas dans le cadre d’arbitrages intercommunaux. Néanmoins, comme dans le cadre des débats de principe sur les permis transférables, il est encore bien tôt pour juger des effets pratiques de ces nouvelles possibilités. Ceux-ci nécessiteront d’étudier dans les années qui viennent les différentes formes d’expérimentation. Certains imaginent la création d’une banque intercommunale dans laquelle les droits à consommer de l’espace pourraient être marchandés (à titre d’illustration, voir l’interview de Charles Claron). Une solution envisagée sérieusement par des services aménagement de grandes intercommunalités comme moyen de faire baisser la pression au cas par cas sur des territoires très tendus.
A la fois créateur d’incertitude mais potentiellement séduisant parce qu’imposant une nouvelle occasion de dialoguer, ce principe souffre néanmoins d’une faiblesse majeure. Dans la pratique, les transactions sur une réaffectation des droits à consommer pourraient fragiliser l’armature urbaine et la répartition des efforts de construction portés par les documents d’aménagement. Si des petites communes périphériques ne souhaitant pas se développer pourront toujours négocier leurs droits à consommer, à l’inverse, une commune principale pourra difficilement s’exonérer de ses devoirs de centralité en reventilant ses droits à des communes périurbaines.
Mais on oublie l’essentiel, loger les Français
On ne peut que s’étonner du décalage entre d’une part les dénonciations des différentes associations d’élus et d’autre part les réalités territoriales. Surjouant la liberté locale face à une administration aveugle aux besoins locaux, les sénateurs ont-ils vraiment pris le pouls des territoires ? D’un point de vue politique comme économique, l’heure n’est plus à l’artificialisation comme le gouvernement vient de le redécouvrir à l’été 2025 avec le succès de la pétition contre la loi Duplomb. Imagine-t-on sérieusement un candidat aux municipales de mars 2026 gagner sur un programme de maire bâtisseur ?
Par-delà ces préoccupations de préservation de l’environnement et de santé publique, le marché s’est également invité dans la consommation d’espace. La mise en œuvre du ZAN se déploie dans un contexte de renchérissement sans fin du prix de l’immobilier comme vient de nous le rappeler la nouvelle série de reportages du Monde en début d’été 2025 sur le fléau du logement cher en Europe.
Une forte baisse de la consommation d’espace
Le marché s’est ainsi employé à anticiper les objectifs du ZAN dès la fin de la décennie 2000. Comme le montre le CEREMA dans un rapport de 2024, la consommation d’espace à baissé de 50 % entre 2009 et aujourd’hui, passant de 31 000 hectares à un tout petit peu plus de 20 000. Habitat, économie, infrastructures … tous les secteurs et tous les territoires ont appris à faire des efforts.
L’analyse des autorisations d’urbanisme en France ces 10 dernières années donne à voir la reconduction de la typologie des constructions – le collectif représente environ 60 % des constructions nouvelles – et de la moyenne de la consommation d’espace par logement produit – autour de 800 m2 chaque année. Les différentes injonctions à la densité depuis la loi SRU n’ont pas encore fondamentalement modifié le visage de la construction en France.
Si les produits sont les mêmes, comment expliquer cette baisse de la consommation d’espace ? Le grand changement de ces 5 dernières années, c’est l’effondrement du marché de la construction du fait du renchérissement sans fin du poste dédié à l’habitat. Les données publiques issues de Stat info logement donnent à voir l’ampleur du reflux. En quelques années, nous sommes passés de 500 000 autorisations d’urbanisme par an à 346 000. Sur le territoire France, sur 12 mois glissants, en mai 2025 on comptait -19 % de logements autorisés, en mai 2024 -29 %, en mai 23 -18 % … dans un contexte déjà tendu compte tenu de l’effondrement du marché (-50 %) après la crise du Covid en 2020.
Les causes de ce grand recul sont nombreuses : renchérissement du coût des matériaux et de l’énergie et du prix du foncier, explosion des taux d’intérêt, frilosité des banque ou surcoûts liés à des opérations complexes en renouvellement urbain … toutes ces explications ont leur part de vérité. Quoi qu’il en soit on fera remarquer, avec l’ensemble de la profession, que la crise de l’immobilier, avec son double mouvement d’éviction d’un nombre croissant de Français de l’accès à l’accession et d’effondrement des mises en chantier, a débuté bien avant la mise en œuvre du ZAN. Outre les politiques de lutte contre l’étalement urbain figure aussi la volonté des habitants de quartiers résidentiels de préserver la qualité de leur cadre de vie et autres comportements « NIMBY ».
Coûts et surcoûts
Les prix des logements s’inscrivent dans les grandes tendances nationale et l’augmentation de 70 % du cout du logement entre 2000 et aujourd’hui. Ce que résumait Jean Claude Driant dans son petit ouvrage de synthèse Popsu[1]. A l’échelle nationale « Il s’agit donc de qualifier une offre de logements qui soit financièrement accessible aux 50 % des ménages les plus modestes ». Les chiffres nationaux tirés des études de l’Inspection Générale de l’Environnement et du Développement Durable permettent de préciser le détail des évolutions du marché du logement ces 20 dernières années. Après une longue période de relative stabilité, les prix ont commencé à augmenter très fortement à partir de 2000. Le résultat est connu, depuis 2000, les prix du logement ont cru de 70%, bien plus que le pouvoir d’achat des ménages et les durées d’endettement pour accéder au logement sont passées de 15 à 24 ans.
Une tendance qui n’est pas près de s’inverser compte tenu des injonctions à construire en densité. Or la densité coute plus cher que l’individuel libre de constructeur. Curieusement, personne ne semble s’en émouvoir. Ce phénomène a été mis en évidence dès les années 2000 en région parisienne. Les travaux d’Arnaud Bouteille et Jean Cavailhes, dans la Revue foncière et dans Politique du logement, montraient que la densité coûte plus cher, et d’autant plus cher qu’elle est accompagnée d’une politique de qualité urbaine, au risque de faire sortir du marché un nombre important de primo-accédant[2]. Le tableau suivant permet de quantifier les surcoûts liés à la densité selon cet auteur pour la région parisienne.
Figure 2 : Plage des coûts de construction ramenés au mètre carré habitable. Source : Bouteille (2019).
Plus au sud, les travaux de Ville Vivante avec l’OFCE ou nos propres recherches sur la métropole Aix-Marseille-Provence (AMP) débouchent sur des conclusions identiques en 2025. Pour Ville Vivante, maisons individuelles en auto-promotion ou livraison de collectifs par les promoteurs ne s’adressent pas au même public[3] : 7 % des logements ont un prix inférieur à 2800 euros le m² et 33 % en dessous de 3800 euros le m², limite raisonnable pour la majorité des habitants sur AMP. Or près de 80 % de ces logements « abordables » sont produits par l’auto-promotion. C’est bien pour des questions de prix que la construction individuelle est largement plébiscitée par les accédants à la propriété. A l’inverse, la promotion immobilière vend majoritairement à plus de 4800 euros le m2, sauf lorsqu’il s’agit de logements sociaux bien sûr. Et de conclure pudiquement « l’offre privée en promotion s’adresse donc davantage à des investisseurs ou une minorité de propriétaires occupants aisés »[4].
Le résumé de nos analyses du marché immobilier provençal dans le cadre du 4e programme POPSU métropole est cruel[5]. Construire sa maison individuelle en perpétuant un modèle aujourd’hui largement décrié permet, par rapport à l’acquisition d’un logement collectif en VEFA :
- D’avoir un logement familial plus grand puisque les promoteurs ne prennent jamais le risque de vendre des logements de plus de 90 m2 et livrent essentiellement des T2 et T3;
- D’avoir un logement plutôt en individuel pur ou groupé avec un bout de jardin plutôt qu’en collectif avec une densité bien moindre ;
- De payer en moyenne le m2 10 % moins cher partout sur la métropole sauf dans les centres d’Aix et Marseille, voire jusqu’à moins 20 % en Pays d’Aix ou moins 30 % dans les franges métropolitaines.
Ces surcoûts s’expliquent de plusieurs façons. Outre l’augmentation du prix du foncier, ils sont étroitement liés à la hauteur et à la complexité de l’immeuble par rapport à une villa de lotissement aujourd’hui fortement standardisé et maîtrisée par les constructeurs. L’imposition de parkings souterrains, de locaux techniques ou de parties communes contribue souvent à alourdir le prix. Les filières ne sont pas tout à fait les mêmes également, la densité étant essentiellement produite par des groupes de promotion immobilière livrant des produits en VEFA nécessairement moins souples.
Le prix de la densité
Si ces analyses ne sont pas tout à fait nouvelles, elles acquièrent une intensité nouvelle en contexte de ZAN. Pour Arnaud Bouteille, dans les constructions neuves, la densité d’une parcelle et les prix du logement tendent à augmenter de façon parallèle. A l’inverse, dans des zones peu tendues, une maison basse au milieu de sa parcelle reste un choix pertinent. Comme le lotissement, qui a transféré une partie du coût de l’aménagement sur les clients, l’extension pavillonnaire périurbaine reste un choix logique. Ce paradoxe est bien présent sur la métropole parisienne. « Il est contradictoire de viser des prix modérés et des densités élevées. Ces dernières ne sont atteintes que dans les zones chères (denses parce que chères et non pas l’inverse). On y augmente alors la rente foncière et on ne peut y produire, sauf subvention, que du logement cher. À l’inverse, l’immobilier le moins cher se construit avec une faible densité »[6].
Plus chère, la densité ne serait donc un choix pertinent que sur les marchés les plus tendus parce que les acheteurs s’attendent à payer ce surcoût. Ce sont finalement les prix des biens voisins qui définissent le degré de densité acceptable. Et l’auteur de conclure « on ne construit dense (par exemple densité parcellaire supérieure à 2) que dans les zones où les prix de l’immobilier construit sont déjà élevés, et très dense (densité parcellaire supérieure à 3) que dans les zones très chères ». Les politiques qui poussent à la densité favorisent intrinsèquement les constructions sur les marchés les moins accessibles. Si construire en densité un appartement en VEFA conforme à la RE 2020 coûte en moyenne deux fois plus cher qu’une maison individuelle hors d’eau et hors d’air, qui paiera la différence ?
Le Législateur n’a donc pas choisi la facilité. Face à une production de logements déjà grippée, le modèle économique de la densité reste à inventer. Le ZAN se prête à bien des lectures qui font les délices des spécialistes de l’action territoriale, mais un point au moins semble absent des débats : celui de ses conséquences pour les Français.
Politiques publiques et marché sur la même longueur d’onde : une bonne nouvelle ?
Il convient peut-être de ne pas se tromper de combat. Les débats sur l’étalement urbain ne sauraient cacher l’effondrement historique du nombre de construction neuves, ces dernières années comme le montre les statistiques issues de Sitadel. En trois ans, elles ont dévissé de plus de 35 %. Ainsi, responsable d’une baisse de 31 % de la consommation d’espace entre 2011 et 2022, le marché est venu donner un coup de pouce bienvenu aux politiques publiques, réduisant d’autant la hauteur de la dernière marche pour atteindre les objectifs de 2031. Bien que dénoncés par une partie de la classe politique, les objectifs du ZAN seront donc globalement atteints, mais ce n’est pas nécessairement une bonne nouvelle.
Figure 3 : Nombre de logements autorisés et nombre de logements dont la construction a commencé sur une période de douze mois entre mai 2016 et mai 2025.
Bibliographie
Arambourou, H., Bouvart, C., Tessé, S., avec la contribution de Gervais, É. (2023). Objectif ZAN : quelles stratégies régionales ? La note d’analyse de France Stratégie, n° 129(14), 1-20.
Bouteille A. (2019), Des coûts de construction très différents selon le type d’immeuble, Politique du logement analyse et débats, consulté le 24 juin.
Bouteille A. (2017), Coûts de construction et densité, Des interdépendances souvent méconnues, des conséquences pourtant lourdes, Tous urbains, 2017/2 (N° 18), pages 52 à 57, Éditions Presses Universitaires de France
Bouteille A. et Cavailhès J. (2016), Quels surcouts de construction ? Revue foncière, n°12, p. 6-20.
Charmes E. (2021), De quoi le ZAN (zéro artificialisation nette) est-il le nom ?, Foncier en débat
Delattre R. (2025), La territorialisation du ZAN à l’épreuve, Foncier en débat
Doré G. (2024). Objectif ZAN : comment prendre en compte les objectifs de non artificialisation des sols dans les schémas d’aménagement régionaux ? Revue d’Économie Régionale & Urbaine, Février (1), 103-129.
Driant J.C.(2024), Les métropoles et les marchés du logement, Cahier POPSU, édition Autrement
Dubois J. (2025), De la villa à la VEFA, analyse du marché de la construction neuve sur la métropole AMP, Programme POPSU 4, LIEU EA 889, 58 pages.
Dubois J avec Alain Bourdin et Stéphane Nahrath, (2025), numéro thématique « L’urbanisme de la sobriété foncière », revue Espaces et Sociétés, n°2024/03, N°194, 250 pages.
Dubois J. (2024), « La sobriété foncière par le Zéro artificialisation nette (ZAN) : une négociation à tous les étages qui oublie l’essentiel », Riurba no 15,. URL : https://www.riurba.review/article/15-foncier/la-sobriete-fonciere-par-le-zan/ Article publié le 28 oct. 2024
Offner JM. (2023), De la comptabilité foncière à l’aménagement des territoires, Foncier en débat
Ville Vivante et OFCE, (2024), Mettre l’intensification urbaine au service des transitions d’Aix Marseille Provence. Modéliser, scénariser et mesurer l’impact de l’évolution des densités bâties et d’usage. Livrable 1 Modélisation du système habitat et du système de mobilités domicile-travail, 84 pages.
[1] Driant, 2024, page 66.
[2] Bouteille & Cavailhès, 2016; p. 6-20.
[3] Ville Vivante et OFCE, (2024),
[4] Ibid. p.45
[5] Dubois, 2025,
[6] Bouteille, 2017, p. 52 à 57
Jérôme Dubois est Professeur en aménagement et urbanisme, Aix Marseille Université, laboratoire LIEU EA 889, Institut Méditerranéen de la Ville et des Territoires