« (…) Une ouverture géographique : ne pas limiter le littoral à sa composante terrestre, et intervenir en mer ; et thématique : l’action de conservation et de mise en valeur intégrera rapidement des dimensions historiques, sociologiques ou culturelles. »
Le Conservatoire du littoral, créé en 1975, est aujourd’hui un acteur majeur du littoral. Mais cette position ne s’est pas construite en un jour. A travers l’interview d’un de ses, pionniers, Bernard Gérard, ancien Délégué Bretagne (1976-1994) et océan Indien ; directeur adjoint puis directeur (1994-2011), l’objectif est précisément, au-delà des anecdotes et hasards de rencontres, de montrer que le déploiement de son action (foncière) est fait de multiples apprentissages et innovations.
Yann Gérard (Y.G) et Johan Vincent (J.V) : Rappelez-nous les débuts du Conservatoire
Bernard Gérard (B.G) : La création du Conservatoire intervient dans un contexte particulier, de montée en puissance des préoccupations environnementales au sein des politiques publiques.
Sans revenir sur l’ensemble des débats qui ont agité cette période, on retiendra que le Conservatoire du littoral, dont la création fut préconisée notamment par la Mission Picquard en 1972, est inspiré du National Trust britannique[1]. D’ailleurs, pour la petite histoire, on peut dire qu’il aura fallu 100 ans entre la création du National Trust en 1875 et celle du Conservatoire en 1975… pour avoir un outil à peu près comparable. Même si, en France, on privilégie des instruments d’État à des outils privés (comme l’est le National Trust).
L’idée, en quelques mots, est que les protections « réglementaires » ne suffisent pas à protéger les espaces de nature les plus convoités. D’abord, parce qu’on n’est jamais à l’abri de changements de réglementation, d’autant plus dans des secteurs convoités où les rapports de force sont intenses. Ensuite, parce que la réglementation est souvent une « interdiction de faire ». Or, certains secteurs à forte biodiversité abandonnés se dégradent, et nécessitent une mise en gestion appropriée pour garder leur dynamique : la biodiversité n’est pas figée (on peut songer aux marais salants). Le Conservatoire du littoral a donc pour vocation d’acheter des terrains pour les protéger et les remettre en gestion (par exemple à des agriculteurs), mais pas d’obligation systématique d’ouverture des terrains au public. Les terrains acquis sont inaliénables (impossibilité de les vendre) et ce droit est imprescriptible (il ne peut s’éteindre : les terrains acquis appartiennent en effet au « domaine public » du Conservatoire). Pour mener son action à bien le Conservatoire du littoral disposait dès l’origine d’instruments classiques : acquisition amiable et expropriation ; mais il ne disposait pas d’outils propres : il ne pouvait exercer un droit de préemption que « par délégation » (des Conseils départementaux notamment).
On pourra retenir également, pour le Conservatoire, qu’on s’est longtemps interrogé sur la pérennité du système, sur les moyens de gestion, sur la place des élus dans sa gouvernance, etc. La loi qui, en définitive, crée le Conservatoire, sort en 1975, signée Michel Poniatowski, au titre du Ministère de l’intérieur, et Jacques Chirac qui est alors premier ministre. On notera que ce rôle primordial du futur Président de la République le restera dans la suite de l’histoire du Conservatoire du littoral.
Y.G et J.V : Quels sont les moyens humains qui sont alors alloués au nouvel organisme ?
B.G : D’abord, rappelons que la loi du 10 juillet 1975 indique que le Conservatoire est chargé d’assurer la protection des espaces importants, notamment d’un point de vue écologique. C’est la première fois que le terme « écologie » apparaît dans le droit français.
Rappelons également que le Conservatoire est issu d’une réflexion de la DATAR. Cette filiation lui confère un caractère expérimental et le conduit à être, à l’image de cette dernière, rattaché au Premier Ministre, donc lui confère une certaine autorité[2].
En fait, au démarrage il y a peu de monde : 4 personnes localisées à Paris auprès du Directeur, chargées des aspects financiers, et moins de 10 à Rochefort-sur-Mer chargées des aspects opérationnels. En effet, la principale innovation est que le siège est installé à Rochefort-sur-Mer, dans le cadre de ce qu’on appelait à l’époque la « politique des villes moyennes ». Ce sera également l’occasion la restauration de la Corderie Royale qui, à l’époque, était en ruine[3].
Rétrospectivement, ce démarrage modeste a certainement permis au Conservatoire de s’imposer de manière plus souple que s’il avait doté d’un staff pléthorique. Il a également conduit les personnels à chercher des alliances auprès des collectivités et organismes locaux. Ce qui, aujourd’hui, constitue une force.
Y.G et J.V : Comment cela va-t-il concrètement se traduire ?
B.G : Il va demander aux DDE, aux Préfets, de mettre en place une réflexion et une stratégie coordonnée avec la politique des Périmètres Sensibles[4], qui est l’ancêtre de la politique des Espaces Naturels Sensibles, pilotée par les Départements.
En la matière, le département des Côtes d’Armor (Côtes du Nord à l’époque) va faire partie des territoires particulièrement actifs. Le souhait des élus, à commencer par celui de Charles Josselin qui en est le tout nouveau Président à l’époque, est de se doter d’une véritable politique d’aménagement et de protection du littoral[5]. Ainsi, la DDE 22 sera la première à élaborer une stratégie commune Conservatoire/Périmètres Sensibles. Elle s’est matérialisée par la publication, fin 1977, d’un atlas, lequel aboutira à un contrat passé entre le département des Côtes d’Armor et le Conservatoire du littoral. Après ce sera le cas du Finistère, puis d’autres départements.
C’est là que je suis, pour ma part, entré en jeu. Puisque j’ai précisément été recruté, par la DDE des Côtes d’Armor (le directeur de l’époque était mon ancien directeur à l’Agence d’Urbanisme de Reims), pour la mise en place des études d’impact imposées par la loi de 1976 et l’élaboration de cette politique de Périmètres Sensibles, à la tête d’une petite équipe dédiée (tout seul au départ puis 2 et 3 personnes). Ceci explique d’ailleurs, en partie, que le siège de la délégation Bretagne du Conservatoire soit situé à Saint- Brieuc, en Bretagne (à l’origine dans les locaux de la DDE, place du Général de Gaulle). Ce n’est pas qu’une anecdote, c’est également, à mes yeux, une constante dans la manière dont s’est constitué le Conservatoire du littoral et ses représentations territoriales : « par le bas », en fonction des opportunités et des souhaits locaux. C’est important, car cela, je crois, a ancré le Conservatoire et lui a donné une présence moins jacobine que ce qu’on aurait pu imaginer pour un organisme national, qui plus est qui « s’attaque » à la propriété foncière…
Y.G et J.V : Au départ, cela n’a pas empêché une forte proximité avec la DDE ?
B.G : C’est vrai. Le fait d’être localisé dans les locaux de la DDE nous a donné une grande proximité avec le Directeur de l’époque.
Lorsqu’en 1982, le directeur du Conservatoire, P. Reynaud, a l’opportunité d’étoffer ses équipes en recrutant des chargés de la gestion des espaces naturels (et non des acquisitions ! qui étaient gérées depuis Rochefort… on s’apercevra très vite qu’il est préférable également de décentraliser les acquisitions), celui-ci me précise qu’il y a quelques contraintes : pas de locaux, pas de voiture, pas de secrétariat… Il faut bien démarrer ! C’est alors que le DDE de l’époque, Jacques Guellec, me propose un bureau au sein des locaux de la DDE à Saint-Brieuc, une 2CV, et me met à disposition son secrétariat. Il déclare alors : « je préfère t’héberger, pour t’avoir à l’œil… ».
La proximité avec le Département, donc des élus, est également forte, puisque si le Conservatoire achète, et devient propriétaire des terrains, il n’en est pas lui-même gestionnaire. Le Département peut financer cette gestion directement. Et ça a été justement l’occasion, pour le Département des Côtes d’Armor, là encore, de créer une équipe spécifique qui va, avec l’appui de l’équipe de la DDE, mener toute cette politique de gestion en aidant les communes ou des associations, en aidant toute une stratégie.
En définitive, l’existence de cette politique des Périmètres Sensibles a été un outil important pour le Conservatoire du littoral. Avant de pouvoir se développer par lui-même avec des moyens plus importants, avec des représentations territoriales, régionales et autres, le Conservatoire a pu s’appuyer sur les inventaires faits par les Départements et il a très vite, dès 1977, sorti un atlas rassemblant les documents d’urbanisme (notamment les Schémas Directeurs d’Aménagement et d’Urbanisme – ancêtres de nos SCoT), pour montrer quels sont les enjeux des espaces protégés et construire de premiers éléments de stratégie d’intervention. Sans être de véritables outils d’action au jour le jour, ces documents ont permis au Conservatoire de répondre à une question récurrente émanant de l’Etat central : Quel est votre territoire d’intervention ? Et quels y sont vos critères d’acquisition ?
Y.G et J.V : Une collecte de documents de planification ne suffit toutefois pas à établir une stratégie propre…
B.G : Non, c’est vrai. Dès 1983, le Conservatoire avait réalisé un bilan cartographié des acquisitions et décisions de son Conseil d’Administration, accompagné d’éléments de stratégie définissant les premiers critères prioritaires d’acquisition (et la question du Domaine Public Maritime[6] y est abordée clairement). Mais il faudra attendre les années 1990, véritablement 1995 à l’occasion du 20ème anniversaire du Conservatoire, pour que soit cartographiées des « perspectives d’intervention à long terme », accompagnées d’éléments de doctrines assez formalisés.
Ainsi, dans les 10 premières années de son existence, en s’appuyant sur les stratégies existantes (notamment départementales), il s’est petit à petit créé sa place. On peut résumer la logique d’approche de la manière suivante : dans les espaces où il y a une menace effective – parce qu’il n’est pas question d’intervenir partout – il faut une acquisition foncière pérenne inaliénable. Et celle-ci sera menée par l’État, et en l’occurrence une de ses émanations : le Conservatoire du littoral, lorsqu’il y a un enjeu national. Lorsque l’enjeu est plus local, le Départemental (via les ENS) intervient.
Bien entendu cette logique-là est restée souple : un conseiller général qui, dans sa commune, souhaitait que le relais soit pris par la politique départementale, pouvait s’imposer. En Bretagne par exemple, l’intervention sur les grandes dunes de Ploudalmézau (29) a été menée par le Département, car le maire, Alphonse Arzel, également Conseiller Général, tenait à conserver cette politique entre ses mains. Avec le recul, je dirais que cette approche, même si elle aurait pu générer des ratés, était la condition de la légitimation de l’action du Conservatoire auprès des élus locaux[7].
Enfin, il faut savoir que la décision d’intervenir sur un terrain ou un autre est issue d’une réflexion locale, qui fait l’objet d’un premier arbitrage au sein de « Conseils de Rivages », composés d’élus locaux. Une fois le passage en Conseil de Rivages réalisé, le délégué local du Conservatoire fait remonter le dossier au Conseil d’Administration, qui valide le projet d’acquisition. Il est rare qu’un dossier non validé en Conseil de Rivages remonte au Conseil d’Administration.
Parallèlement, le 1er atlas de 1991, puis celui de 1995 et celui de 2005 (je m’arrête à ceux qui ont été publiés lorsque j’étais en fonction), ont permis au Conservatoire d’afficher clairement ses intentions. Ou du moins, de revendiquer une forme de transparence (car je ne suis pas sûr que tous les maires des communes littorales de France aient eu le nez collé aux documents du Conservatoire)[8].
Autre point fort du Conservatoire : avoir eu la chance de pouvoir innover, certainement en lien avec son statut un peu hybride, entre les Services de l’Etat traditionnels et l’organisme parapublic autonome.
En tant que délégué du Conservatoire, je dépendais d’un directeur directement rattaché au Premier Ministre. En effet, en tant qu’établissement public autonome, son action ne dépendait pas des services préfectoraux. L’opération de Keremma par exemple, en Nord Finistère, n’aurait jamais pu être finalisée sans cette indépendance. Pour les élus locaux, notamment le maire de Tréflez, le fait d’être : d’une part régionalisé ; et d’autre part hors de contrôle direct des services décentralisés de l’Etat ; fut à l’époque une base essentielle pour la construction d’une relation de confiance.
Ensuite, les personnes recrutées avaient des statuts variables et une partie non négligeable d’entre eux n’était pas recrutée via les filières classiques des grands corps de l’Etat (Ingénieur du Génie Rural et des Eaux et Forêts, des Ponts et Chaussées, etc.). Peut-être que l’organisme était en-dehors des radars des concernés à l’époque. Ce qui a permis, j’en suis persuadé, des recrutements d’autant plus choisis et convaincus et, au final, un mélange intéressant et une capacité certaine d’innovation.
Y.G et J.V : Concrètement, dans quelle mesure et comment le Conservatoire a-t-il innové ?
B.G : Le texte de loi fondateur du Conservatoire, et les décrets qui ont suivi, ont le mérite d’être courts et simples. Du coup, peu de choses contraignent son action, laissant ouvert le champ des possibles… et la réflexion, tant sur ses modalités d’action que sur son périmètre d’intervention. Cela permettra une ouverture géographique : ne pas limiter le littoral à sa composante terrestre, et intervenir en mer ; et thématique : l’action de conservation et de mise en valeur intégrera rapidement des dimensions historiques, sociologiques ou culturelles. Cette ouverture s’inscrit dans, autant qu’elle participe à, faire évoluer la conception du littoral et de sa gestion à l’époque.
Je voudrais l’illustrer à travers quelques expériences personnelles.
D’abord, l’aber de Crozon (29). Cet espace avait fait l’objet d’une concession d’endigage dans les années 1970. Cela revenait à une forme de privatisation (légale) d’une partie du Domaine Public Maritime (qui appartient à l’Etat). Surtout, il s’agissait, avant cet endigage, d’un site naturel d’importance, zone de frayère pour les plies et les dorades royales. En 1980, le Conservatoire du littoral décide d’intervenir sur l’ensemble du site, rachète la concession (le titulaire avait dû renoncer à un projet de construction) et exproprie les terrains en amont avec un objectif : plastiquer la digue ! Ce qu’il fait en 1981, mettant en mouvement 50 000 m3 de sable, et la mer reprend ses droits. Les terrains du Conservatoire sont submergés… et réintègrent, de fait (je ne crois pas que la constatation légale ait été réalisée), le Domaine Public Maritime. Franchement, au moment où nous décidons de faire sauter la digue, nous ne savions pas ce qui allait se passer. De plus, l’affaire, originale, est très médiatisée et le maire de Crozon lui-même, opposé au projet, me met à la porte de son bureau… J’ajouterais que Louis Le Pensec, alors Président du Conservatoire, soutenait fermement l’action, un peu folle, entreprise. Finalement, l’aber a retrouvé sa fonction de frayère.
Photographies aériennes de l’Aber de Crozon, prises probablement par la Marine nationale (coll. Archives municipales de Crozon)
Deuxième exemple : l’île aux Moines (celle des Côtes d’Armor), où la nécessité d’une intervention pour la sauvegarde du fort et des bâtiments conventuels ne pouvait être envisagée pratiquement sous la forme juridique d’une Autorisation d’Occupation Temporaire, seule possible à l’époque. En effet, ces bâtiments dépendaient du DPM (rattachés aux « Phares et balises ») ce qui avait conduit à engager une procédure extrêmement lourde de déclassement du DPM vers le domaine privé de l’Etat, pour ensuite permettre une affectation définitive au Conservatoire… On remarquera que, après les 1ères restaurations engagées par le Conservatoire à l’époque, des travaux plus importants vont être lancés sur l’ensemble des bâtiments via la « mission pour la sauvegarde du patrimoine en péril, promue par Stéphane Bern…
Je pourrais aussi citer le cas de l’île Tristan, dans la baie de Douarnenez (29), expropriée dans un cadre très conflictuel à l’époque, et qui concentre à la fois des enjeux naturalistes, paysagers et culturels (de La Fontenel au mythe de Tristan et Iseult, de la ville d’Ys, en passant par l’accueil d’une des premières sardineries de Douarnenez).
Je crois que le Conservatoire avait intégré avant l’heure une démarche « Gestion Intégrée de la Zone Côtière », promue de manière explicite par la suite par la Commission Européenne[9].
Je voudrais, enfin, terminer par le cas de Beauport, pour des raisons, je dois bien le dire, tant personnelles que liées à son caractère exemplaire de ce que je souhaite illustrer. Ce site accueille une abbaye maritime du 13ème siècle. Notre intervention a été conduite, dans ce cas, en refusant de cloisonner histoire et géographie, domaine public maritime et domaine terrestre : c’est à la fois le domaine de nature entourant l’abbaye que nous avons protégé et l’histoire, assez unique, des lieux, puisque l’abbaye a été restaurée. Et c’est aussi dans ce cadre que le DPM, devant Beauport (murs de pêcheries construits par les moines), sera affecté, en 2002, au Conservatoire.
Peut-être, d’ailleurs, que la loi de 2002, qui cadre formellement l’intervention du Conservatoire sur le DPM, constitue un aboutissement de l’institutionnalisation de ce dernier. Cette loi confère également, au Conservatoire, un Droit de préemption en propre, là où il devait autrefois passer par les Conseils Départementaux (ou les Safer). Depuis, je crois que le Conservatoire est entré dans une phase un peu différente, qui se prolonge aujourd’hui. Mais c’est probablement à ceux qui font le Conservatoire aujourd’hui d’en parler…
[1] Le National Trust for Places of Historic Interest or Natural Beauty est une association à but non lucratif britannique, créée en 1895, dans l’objectif de préserver et mettre en valeur les sites d’intérêt historique et naturels majeurs.
[2] Il est, bien après, passé sous tutelle du Ministère en charge de l’environnement.
[3] L’installation du Conservatoire a d’ailleurs facilité le démarrage de ces travaux pour partie, d’autres projets ont suivi.
[4] La politique des Périmètres Sensibles est en fait née en 1959 (Loi de Finances) inspirée par Pierre Sudreau, ministre du Général De Gaulle, qui s’inquiète déjà d’une urbanisation chaotique dans la Var. Il crée un instrument départemental original doté de moyens financiers spécifiques (Redevance des espaces verts qui frappe les constructions neuves) et d’un droit de préemption.
[5] Dès 1972, les 5 départements bretons s’inquiètent du mitage des espaces naturels littoraux et lancent la notion de « tiers naturel » inspiré de l’exemple des Pays-Bas. A l’époque, le Président du CD 22, René Pléven déclare « on a 10 ans pour sauver le littoral breton ! ».
[6] Le domaine public maritime (DPM) est constitué, pour l’essentiel, des terrains historiquement recouverts par la mer mais dont elle s’est retirée, ainsi que ceux encore immergés compris entre le rivage de la mer et la limite des eaux territoriales (d’après écologie.gouv.fr). Le DPM appartient, de droit, à l’Etat et ne peut faire l’objet que d’une autorisation d’occupation temporaire.
[7] Il en fut de même pour le Cap d’Erquy, dans les Côtes d’Armor, où un projet d’expropriation fut proposé au Conservatoire (le site faisait notamment l’objet de caravaning-caravaning). Le Conseil d’Administration du Conservatoire n’approuva pas, jugeant que le site allait être protégé, grâce à un classement, en cours, au titre de la loi de 1930. L’expropriation fut finalement menée par le Département, au titre des Périmètres Sensibles… et donc par mon équipe, encore à la DDE !!
[8] Aujourd’hui, le bilan des acquisitions et la stratégie à long terme sont disponibles sur internet.
[9] Cf la Recommandation du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2002 relative à la mise en œuvre d’une stratégie de gestion intégrée des zones côtières en Europe, JO n° L 148 du 6 juin 2002.