Littoral : Des politiques foncières en renouvellement

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Le littoral est un espace de paradoxes : à la fois espace de concentration croissante des hommes et des activités, c’est également un espace de nature, comportant de grands territoires préservés (Côte Bleue à l’entrée de Marseille, Cap de la Chèvre en Bretagne, etc.). La particularité de cet espace, et son autonomisation en tant qu’objet d’étude[1], s’illustre très pratiquement à travers l’élaboration, dans les années 1980, d’une loi dédiée : la loi Littoral (1986). Le littoral apparaît ainsi comme un espace pertinent d’observation de l’évolution des politiques foncières. Comment sont élaborées et comment évoluent les politiques foncières dans ce contexte ?

La question de la gestion du littoral, de sa préservation et de son développement, n’est, de fait, pas nouvelle. Elle est directement liée à la montée en puissance des enjeux environnementaux dès les années 1960 et 1970, dans la lignée de la Conférence de Stockholm (1972). C’est dans ce cadre qu’ont émergé plusieurs expressions. À commencer par celle du « tiers naturel » pour exprimer l’impérative préservation d’une partie substantielle du littoral (un tiers de sa longueur), qui est encore au cœur de la doctrine du Conservatoire du littoral. Cet organisme a lui aussi vu le jour dans les années 1970 (en 1975), à la suite notamment du rapport Piquard[2], réalisé pour la Délégation interministérielle à l’aménagement du territoire et à l’attractivité régionale (DATAR).

D’un autre côté, les enjeux d’urbanisation et de développement économique ont conduit aux grandes missions d’aménagement du littoral (Mission Interministérielle d’Aménagement de la Côte Aquitaine et Mission Interministérielle d’Aménagement du Languedoc-Roussillon), dès les années 1960 à la création de grandes stations touristiques, avec des déclinaisons locales comme la Société d’Aménagement de la Côte de Monts en Vendée ou la Société d’aménagement touristique du Morbihan dans le Morbihan[3]… alors que fleurissaient, sur une grande partie des littoraux, de nombreuses Sociétés Civiles Immobilières visant à l’urbanisation future. Le littoral (en France et dans le monde) est un lieu d’expression privilégié de la formidable dynamique de croissance démographique et d’urbanisation qu’a connue le XXe siècle, rappelle Samuel Robert en 2019[4].

L’ensemble des réflexions scientifiques et techniques des 50 dernières années ont donné lieu à la formation de l’expression « Gestion Intégrée de la Zone Côtière », initiée par le rapport Brundtland de l’ONU (1987), qui vise à exprimer les modalités d’une gestion durable de littoraux considérés comme des espaces de premier plan, du point de vue de la biodiversité notamment. On aurait pu imaginer ainsi que, face à une législation toujours plus abondante, les politiques foncières sur le littoral soient, d’une certaine façon, figées : fixant les espaces d’urbanisation et délimitant les espaces de nature et agricoles une bonne fois pour toutes.

Pourtant, les tentatives d’assouplissement de la loi Littoral lors de l’élaboration de la loi ELAN, en 2018, ont rappelé que le littoral est, toujours et encore, un espace en mouvement, où les enjeux fonciers sont plus vivants que jamais[5]. En effet, les questions foncières illustrent particulièrement les dynamiques en cours.

Du point de vue des marchés liés au développement urbain, pour commencer. L’urbanisation du littoral continue. La croissance démographique y est aussi dynamique que sur le reste du territoire (nous nous limitons ici à la France métropolitaine), et la densité presque 3 fois plus forte (283 hab/km² contre 115 pour la Métropole, d’après l’ONML[6]. Surtout, l’artificialisation des terres non encore bâties y serait 2,6 fois plus forte que sur le reste du territoire métropolitain, d’après le CGDD en 2012[7]. Parallèlement, les prix des terrains à bâtir y sont plus élevés que dans le reste du territoire métropolitain. Le SDES estime ainsi que le prix moyen des terrains à bâtir destinés à la maison individuelle se situe à 93 200 € contre 76 600 € pour l’ensemble de la France métropolitaine en 2016[8]. L’arrivée de plus en plus importante dans certaines stations touristiques d’habitants en résidence principale – phénomène de « résidentialisation »- renforce la pression. Ces éléments témoignent de tensions foncières qui continuent à s’exacerber sur le littoral[9], ce qui pose directement la question du rôle et de l’efficacité des politiques foncières.

Prix et surface des terrains à bâtir pour des maisons individuelles en diffus (2016)

 Prix
(€/m²)
Surface moyenne
(m²)
Prix moyen
(€)
Communes littorales12773493 200 €
France Métropolitaine8293976 600 €
D’après SDES, 2016 (onml.fr)

Les questions foncières interrogent également l’usage des terres. Il est fréquent d’aborder ainsi la question des conflits d’usage, et on a longtemps souligné celui qui opposait l’urbanisation (pas uniquement à des fins résidentielles) à la protection de l’environnement. L’enjeu reste important : l’objectif du Zéro Artificialisation Nette trouve, sur le littoral, un terrain d’application particulièrement complexe. Mais alors que, dans ce cadre, la nature était l’agressée, ce sont à présent les espaces urbanisés qui sont, de manière croissante, menacés par la nature. La thématique des risques, de l’adaptation au changement climatique et du recul du trait de côte s’est renforcée : on se souvient des drames liés à la tempête Xynthia en février 2010 ou du médiatique enjeu de l’immeuble du Signal à Soulac-sur-Mer, où un arrêté préfectoral de janvier 2014 a exproprié les propriétaires moyennant une indemnité de 20 000 € par appartement, chiffre rapidement contesté devant la justice. Le 19 juillet 2020, le Sénat a finalement précisé les modalités d’utilisation d’une enveloppe de 7 millions d’euros pour indemniser les 75 copropriétaires.

La question n’est, là encore, pas nouvelle mais sa mise à l’agenda s’est fortement accélérée. L’État ose désormais alerter, par la voix de la ministre de la Transition écologique Élisabeth Borne (le 12 février 2020) sur une possible relocalisation de 5000 à 50 000 habitations d’ici 2100 à cause des effets de l’érosion marine. C’est en cela qu’il convient aujourd’hui d’interroger l’évolution récente des politiques foncières sur le littoral, sans se lancer dans de grandes prospectives imaginaires. « Celui qui ne sait pas d’où il vient ne peut savoir où il va. En ce sens, le passé est la rampe de lancement vers l’avenir » (Otto von Bismarck).

L’objet central de ce dossier est d’interroger les politiques foncières récentes sur le littoral et de les mettre en perspective non seulement par rapport au binôme simplificateur développement par l’urbanisation/préservation de l’environnement mais aussi au regard de ce nouveau contexte de prise en compte de l’originalité de cet écosystème :

  • Sont-elles plus contraignantes, plus fortes, ou au contraire plus permissives, avec, comme corollaire possible, l’accompagnement politique et administratif selon les territoires[10] ?
  • A quels nouveaux enjeux répondent-elles ?
  • Comment s’adaptent-elles aux enjeux climatiques et au recul du trait de côte ?
  • Quels rôles jouent les nouveaux outils ? On pense par exemple aux Etablissements Publics Fonciers dont le nombre et le rôle se sont renforcés au cours des années 2000.
  • Comment sont traités des enjeux tels que le « Zéro Artificialisation Nette » face par exemple à la « résidentialisation » de certaines grandes stations touristiques ou au souhait de pouvoir installer de jeunes ménages natifs des communes littorales ?

Ce dossier propose une contribution, qui se veut moins une démonstration qu’un ensemble de points de vue, sur ce qui change dans les politiques foncières sur le littoral… sans perdre de vue que ces éléments s’inscrivent d’abord dans une continuité et dans le temps long des politiques publiques et des représentations. Il aborde ces enjeux notamment dans leur dimension sociale.

Dossier coordonné par Y. Gérard et J. Vincent