Fonciers en débat et PolitiqueduLogement.com publient simultanément un entretien sur l’analyse de ce rapport d’Alain Trannoy, économiste à l’EHESS (Marseille), interviewé par Jean Cavailhès*.
« Face à l’appétence foncière de la maison, une régulation incitative peut permettre une densification douce du tissu urbain »
Alain Trannoy, Professeur Agrégé d’Economie, est devenu directeur d’études à l’EHESS en poste à Marseille. Il a été membre du Conseil d’Analyse Economique (CAE) pour lequel il a corédigé deux notes sur la politique du logement. Il est conseiller scientifique à France Stratégie et a été membre de la commission Rebsamen. Il a été président de l’Association française de Sciences Economiques (AFSE). Son domaine de recherche est l’économie publique : étude des inégalités, égalité des chances, fiscalité, économie de l’enseignement supérieur, économie du logement et théorie du vote. Il publie chez Odile Jacob, ce mois de janvier 2022, un livre avec Etienne Wasmer « Le grand retour de la terre dans les patrimoines ».
Jean Cavailhès (JC). Qu’est-ce que ce rapport apporte de neuf dans les débats actuels ?
Alain Trannoy (AT). Il peut y avoir un conflit entre le désir de la majorité des français d’habiter en maison individuelle et l’objectif d’une zéro artificialisation nette (ZAN) en 2050 et, pour la décennie qui vient, l’objectif d’une réduction de moitié de la consommation d’espace naturel, agricole et forestier pour l’urbanisation. Or, cette consommation d’espace est plus importante avec une maison individuelle que dans des logements collectifs. Le rapport de l’Ordre des géomètres experts apporte des éléments non seulement sur l’appétence foncière de la maison individuelle mais aussi sur la possibilité d’une densification douce de leur construction, que ce soit sous la forme de maisons en lotissements (malgré la connotation péjorative du terme), de maisons de ville et villages ou en individuel pur. Pour cela, des mesures réglementaires, fiscales, etc. sont proposées, sur lesquelles je reviendrai.
JC. Quel chiffrage de cette appétence foncière supposée de la maison individuelle ?
AT. Parmi les questions soulevées, je propose un petit exercice comptable d’estimation factuelle de la consommation foncière par les maisons individuelles nécessaires pour loger une population française en croissance. Le tableau ci-dessous permet de faire le point, à partir des hypothèses que je vais détailler.
Tableau 1. Superficies et population selon le type de maison
Je distingue trois types de maisons individuelles, comme le suggère le rapport. D’abord, la maison de ville/village, mitoyenne avec, au mieux, un jardinet. Je lui attribue une parcelle de 200 m², ce qui permet tout au plus une petite courette. Cette maison remplit certaines fonctions recherchées dans la maison individuelle, en particulier l’indépendance, mais pas toutes : on ne peut pas garer sa voiture, qui stationne sur la voie publique, et il n’y a pas de jardin. C’est ce qui explique que certaines de ces maisons restent vacantes. Ensuite, il y a des maisons dans un lotissement, avec un garage et un jardin, qui ne sont pas mitoyennes. Je fixe leur parcelle à 500 m². Il y a, enfin, l’individuel pur avec une consommation foncière de l’ordre de 1000 m² de parcelle par maison. Dans ce cas, il n’y a pas de copropriété ni d’espace partagé et le jardin est beaucoup plus grand.
Je me suis livré au calcul suivant : combien peut-on loger de personnes par hectare sur ces trois types de maisons ? J’ai retenu une population de trois personnes par maison, moyenne raisonnable car leurs ménages sont plus grands que ceux logés en appartements[3]. Sur une maison de ville/village on peut loger 150 personnes par hectare, 60 sur une maison de lotissement et 30 sur de l’individuel pur. Il faut ajouter la voirie nouvelle nécessaire. En comptant 42 % de surfaces pour le logement et 28% pour les transports (chiffres provenant du rapport Teruti-Lucas de 2016), le coefficient multiplicateur pour la voirie est de de 1,66. On obtient, avec ces chiffrages, des densités impressionnantes par kilomètre carré : 9000 personnes par km² pour la maison de village/ville, 3600 pour les maisons en lotissement, et 1800 pour celles en individuel pur. C’est à comparer aux 22000 habitants par km² de Paris, ou aux 11000 habitants par km² pour Lyon, qui est une des villes les plus denses de France[4].
JC. Tous ces nouveaux habitants sont supposés être logés en maisons et pas en appartements ? Avec ces hypothèses, combien faut-il de maisons nouvelles pour loger la croissance de la population française ?
AT. En effet, ces 200000 nouveaux habitants sont supposés être tous logés en maisons. Le recensement de 2019 donne un accroissement du solde naturel et migratoire du pays de 250000 personnes par an en moyenne sur les 6 années précédentes, mais ce chiffre va baisser. Supposons que, dans les années 2020, l’accroissement soit de 200000 personnes supplémentaires chaque année. Il faudrait pour les loger 22 km² de parcelles nouvellement construites pour les maisons de village/ville, 55 km² pour celles en lotissements et 110 km² en individuel pur. Or, la consommation moyenne de terres pour l’urbanisation des dernières années est de 220 km² par an selon les chiffres du CEREMA. Ce petit exercice montre que même avec des maisons en individuel pur on arriverait à satisfaire l’objectif de division par deux du rythme de la consommation d’espace sur la prochaine décennie. Certes, à cette estimation, il faudrait ajouter les surfaces commerciales (dont les extensions sont sévèrement encadrées avec la Loi Climat et Résilience) et industrielles, les entrepôts, ainsi que les bureaux, dont les besoins vont diminuer suite à la crise du covid, et enfin les espaces publics.
JC. D’où viennent les besoins de conversion urbaine de nouvelles terres ?
AT. En terme d’habitat, la maison individuelle nécessaire pour l’accroissement de la population n’est pas la responsable principale de la consommation par l’urbanisation d’espaces non construits. Les facteurs les plus importants sont la diminution de la taille des ménages (divorces, décohabitations, veuvage), la recherche de plus de confort par un changement d’habitat, et enfin les changements de région : une grande partie de la France centrale se vide de sa population au profit des grands pôles et du littoral atlantique et méditerranéen. La responsabilité de la consommation d’espace repose moins sur la maison individuelle que sur les désirs des français de changer de logement ou de région[5]. Cela se traduit aussi par l’augmentation du nombre de logements vacants.
JC. Faut-il conclure que le « laisser faire » des ménages et du marché ne conduit pas à une catastrophe sur le plan de la consommation de terres non bâties ?
AT. Pour loger 200000 personnes supplémentaires par an, il faut construire environ 70000 maisons en individuel pur, avec mon chiffre de 3 personnes par maison. Cela représente 110 km². De 2017 à 2020 on a consommé environ deux fois plus, 220 km², de terres naturelles, agricoles et forestières, et on a construit plus de 5 fois plus de logements, 380000 par an (maisons et appartements confondus, y compris après démolition d’un vieux bâtiment). Il faut s’interroger sur ce facteur 5. Il s’explique par les trois raisons dont je viens de parler. L’opposition logement collectif versus individuel et la responsabilité attribuée aux maisons sont de faux débats. C’est un apport de ce rapport de le souligner.
JC. Peut-on prolonger cette analyse par les effets sur les prix ? Celui des maisons de ville est bien plus élevé que celui des maisons en individuel pur. Cela se traduit par des effets d’inégalité, spatiale et sociale.
AT. La vacance importante des maisons de ville et de village montre que beaucoup d’entre elles ne sont pas désirées car elles ne correspondent pas aux besoins considérés comme importants par les ménages. Le terrain portant un garage ou un jardin peut être aussi prisé que le mètre carré d’assise d’une maison de ville. Il ne faut pas raisonner seulement en prix unitaire par mètre carré mais tenir compte des services rendus dans chaque cas.
JC. Cela amène à parler des modalités de l’intervention publique sur les quantités et sur les prix.
AT. En raisonnant globalement, deux grands modes de régulation doivent être distingués. Soit on restreint l’espace des possibles pour les intervenants, communes, particuliers, aménageurs et constructeurs, ce qui est une sorte de régulation ex ante, soit la régulation se fait en se donnant des objectifs et en incitant les intervenants, au moyen de carottes et de bâtons, à se donner les moyens de les atteindre. Ce second type de régulation peut être qualifiée de régulation « ex post » dans la mesure où la récompense ou la sanction sont actées au vu d’un résultat, comme dans la loi SRU. L’article 55 de cette loi montre la piste d’une régulation ex post en disant « voilà l’objectif pour les logements sociaux, à vous de l’atteindre. Nous verrons les résultats ex post, avec des conséquences en termes de bâtons et carottes ». Le bilan pour cet article 55 de SRU montre que cette forme incitative (si l’objectif est précis, local) donne de meilleurs résultats que l’ajout ex ante d’une nouvelle couche (possiblement contournable) au Code de l’urbanisme. La question en filigrane de ce rapport, qui reste implicite, est : est-ce qu’une réglementation ex ante va permettre d’atteindre les objectifs, ici ceux de la loi Climat et résilience sur la consommation de terres et l’artificialisation ? Le rapport indique que la réglementation actuelle, trop touffue et complexe, contient des armes pour lutter contre la densification.
JC. C’est ce que font beaucoup de maires.
AT. Le rapport met en exergue des exemples du Code de l’urbanisme permettant à des maires de contrer l’objectif de densification. A ce stade, plutôt que de se demander si on va ajouter ou enlever tel ou tel article du Code, ne faut-il pas réfléchir à une régulation par objectif, adaptée aux conditions propres de chaque commune (il faut tenir compte des spécificités locales, géographiques, économiques, sociales et démographiques). Le rapport contient des éléments pour aller vers une régulation ex post en termes d’objectifs et d’incitations. La première proposition intéressante est de proposer de changer d’indicateur. Il faut un indicateur qui tienne compte de l’objectif de réduction de moitié, dans les 10 prochaines années, de la consommation de terres agro-forestières et naturelles. Mais il faut aussi loger des ménages. Une statistique de logements par hectare n’est pas adaptée pour cela car elle ne dit pas combien de personnes habitent chaque logement. Il vaut mieux raisonner par habitant. Le rapport indique qu’il serait mieux indiqué que les documents d’urbanisme se donnent des objectifs de population, plutôt que de densité de logements par hectare.
JC. Sur quelle superficie ?
AT. L’enveloppe urbaine me semble à privilégier. Il s’agit du périmètre urbain qui contient le bâti actuel et les réseaux, séparés de l’espace non bâti par une ligne fictive qui englobe tout le bâti. Elle comporte non seulement des bâtiments mais aussi des creux, des dents creuses, des friches. L’objectif n’est plus, comme auparavant, de réfléchir à la destination de terres agricoles mais de raisonner à enveloppe urbaine constante. Une autre idée intéressante du rapport est de proposer de passer d’un urbanisme de zonage sur de nouvelles terres à urbaniser à un urbanisme de projet contenu dans l’enveloppe urbaine. Il faut regarder les dents creuses, les friches, les espaces peu denses, ceux avec beaucoup de logements vacants, en se demandant comment augmenter leur densité, mais doucement pour que cela soit accepté par les habitants. Cela amène à raisonner au cas par cas, en faisant de la micro-chirurgie sur la ville. Le rapport fait des propositions en ce sens : s’appuyer sur des experts connaissant bien la micro-réalité locale pour inventer une densification douce, ou intelligente. Le rapport peut être lu comme un plaidoyer pro domo des opérateurs, mais il ouvre aussi une piste positive, à la condition d’éviter les conflits d’intérêt, qui sont fréquents sur les questions foncières. Des experts aux compétences diversifiées (y compris en écologie et environnement, en sociologie) peuvent imaginer des solutions innovantes d’une densification douce pour réviser les documents d’urbanisme. Je sais que cela prendra beaucoup de temps. Mais raisonner par enveloppe urbaine et en termes d’urbanisme de projet pour le tissu urbain existant et non plus principalement en termes de son extension vers la périphérie serait une révolution de l’urbanisme.
JC. L’évolution vers une régulation ex post : est-ce que cela ne suppose pas des sanctions si des maires ne jouent pas le jeu (NIMBY, etc.) ?
AT. Au lieu de légiférer et de réglementer ex ante, il serait plus efficace de dire : vous êtes les maîtres à bord, mais il y a des objectifs, qui peuvent se traduire par des contrats. S’ils ne sont pas satisfaits il y aura des pénalités, et éventuellement des carottes s’ils sont dépassés. C’est le principe d’une régulation par incitations. Sinon, comme le montre ce rapport, on va vers des désillusions car l’épaisseur du Code de l’urbanisme est telle qu’il donne des outils à la fois pour densifier, mais aussi pour éviter de le faire. Il faut une approche totalement différente de la régulation administrative telle qu’on connait depuis des décennies.
JC. Le rapport est également critique sur les zonages, comme l’évolution de ceux sur le PTZ ou le Pinel. Comment une politique de zonage peut-elle s’inscrite dans l’optique d’une régulation ex post ?
AT. Si les objectifs d’une commune sont clairs, on peut revenir sur les interdictions du Pinel et du PTZ dans certaines zones et pour l’individuel à partir du moment où il y a une politique incitative affirmée. Plus particulièrement, à propos du Pinel et du PTZ, nous avons montré avec E. Wasmer qu’il ne faut pas subventionner l’achat de terrain mais uniquement le bâti. C’est évident en rénovation, mais cela doit également s’appliquer en construction où seule la partie bâtie doit être aidée. Le foncier ne doit jamais être subventionné, mais il peut être taxé.
JC. La taxation peut-elle être substituée aux zonages ?
AT. La taxation sur les flux, comme celle sur les mutations, pose des problèmes insurmontables. La taxation intelligente est une taxation sur les stocks, ici, la valeur des parcelles bâties, qui permet seule d’obtenir l’optimum de premier rang, c’est-à-dire qui maximise le bien-être, y compris en termes d’égalité sociale[6]. Par exemple, la taxe sur les plus-values foncières pose un problème particulier dans le cas du BIMBY (build in my backyard) : en divisant de grandes parcelles, on les soumet à la plus-value. Mais, dans un objectif de justice fiscale on ne peut exonérer de taxe les plus grands terrains. Il faudrait changer radicalement de philosophie en taxant la valeur de la terre quelque soit l’usage ; la taxation sur les plus-values se révèle une impasse. Actuellement le taux décroît avec la durée de détention, ce qui incite à la rétention foncière. Il faut éviter de penser que le législateur est stupide, le législateur sait très bien quels intérêts il protège en favorisant la rétention foncière.
Par ailleurs, la taxe d’aménagement est aux antipodes de ce qu’il faut faire. On taxe un investissement dans l’aménagement. Or, cette taxe augmente de 7% en 2022. C’est un exemple de taxe contre-productive, qui freine les projets de rénovation de l’habitat existant et qui doit être purement et simplement abandonnée.
Le rapport contient aussi des propositions de modification du régime de TVA. Ces modifications doivent être étudiées en détail. Le principe de la TVA c’est la neutralité fiscale, sauf dans des cas où un effet externe, ou un effet régressif sont patents qui alors permettent de justifier un taux réduit ou intermédiaire.
[1] Fédération des SCoT, Union Nationale des Aménageurs, Conseil National de l’Ordre des Architectes, Office Professionnel de Qualification des Urbanistes, Pôle Habitat de la Fédération Française du Bâtiment, Fédération des Promoteurs Immobiliers, Fédération Française des Constructeurs de Maisons Individuelles.
[2] 211214_vision_renouvelee_habitat_individuel_rapport_final.pdf (www.geometre-expert.fr)
[3] L’enquête Logement de l’Insee de 2013 indique que la moyenne était de 2,5 personnes par logement en individuel et de 1,9 en appartements. Pour les 30-50 ans, elle est de 3,5 personnes en individuel et de 2,5 en collectif (LOGFRA17k2_F6.2.pdf)
[4] La densité de population de communes comme Rennes, Toulouse, Nantes, Marseille, Montpellier, est comprise entre 3500 et 5000 habitants/km².
[5] Ces désirs, lorsqu’ils sont satisfaits, se traduisent par une amélioration de leur bien-être, de ce que les micro-économistes appellent l’utilité des ménages. Mais ils peuvent entraîner des pertes de biodiversité, des émissions de gaz à effet de serre, des risques d’inondation, etc. En l’état actuel des connaissances, Il n’y a pas de modèles économico-écologistes qui permettent de faire le bilan de ces gains et pertes.
[6] Pour en savoir plus :
-
Alain Trannoy, Etienne Wasmer, « Le grand retour de la terre dans les patrimoines et pourquoi c’est une bonne nouvelle ! », Ed. Odile Jacob, 2022, à paraître le 19/01/2022, Broché 200 pages.
-
Odran Bonnet, Guillaume Chapelle, Alain Trannoy, Etienne Wasmer, “Land is back, it should be taxed, it can be taxed”. European Economic Review, Volume 134, May 2021, 103696.