François-Xavier Viallon, rapporteur du colloque, réalise un compte rendu synthètique des débats qui se sont tenus pendant les deux journées du colloque « Pour une nouvelle utopie foncière ». Il enrichit ce compte rendu de quelques mises en perspectives avec des références utiles. Nous appelons d’autres contributions pour revenir sur les propos tenus pendant ce colloque et les enrichir.
L’intitulé du colloque est inspiré de l’ouvrage écrit par Edgard Pisani en 1977 : « Utopie foncière ». A l’époque, l’auteur et ancien ministre s’interrogeait sur les problèmes posés par l’urbanisation croissante, l’augmentation des prix du foncier et de l’absence d’un revenu décent pour les agriculteurs. A ces problèmes toujours d’actualité se sont ajoutées deux nouvelles crises. La première est la crise écologique : comme en atteste de nombreux rapports et publications scientifiques (Noel et al. 2015 ; UNCCD 2019), l’effondrement de la biodiversité de nos sols met en péril notre alimentation et notre climat. Parmi les principales sources de dégradation des sols figurent la perte de matière organique, la surfertilisation, l’érosion, la contamination, l’acidification, la salinisation et la perte de diversité génétique (Kopittke et al. 2019). La seconde est une crise de responsabilité des sociétés humaines : remédier aux catastrophes écologiques et sociales que nous engendrons nécessite l’engagement d’une responsabilité collective. La responsabilité anthropique des phénomènes ne doit cependant pas être conçue comme un bloc unique, mais rattachée à des acteurs disposant d’une capacité d’agir afin de pouvoir remédier aux problèmes qui se posent (Büscher & Fletscher 2023).
Afin d’esquisser et de discuter des réponses à ces défis, les organisateurs du colloque ont interrogé intervenant-es et participant-es sur les leviers de l’action foncière susceptibles d’y répondre. Durant une journée et demi, les intervenant-es et participant-es ont été amenés à présenter et discuter des questions portant sur les moyens de régulation de l’accès au foncier, la personnalité juridique que peut prendre le foncier, la redéfinition de sa valeur et des outils de mesure de la valeur dans une optique écologique, les nouvelles formes de concertation relatives à son usage, ou encore la capacité des outils actuels de répondre aux objectifs de politiques publiques. Les exposés, conférences et tables-rondes traitant ces grandes interrogations ont apporté de nombreux éléments de réponse à la fois juridiques, économiques, et sociaux, ancrés dans un contexte empirique vécu par les praticiens et/ou analysés par des chercheur-es.
Par analogie avec les travaux de Marcel Mauss (1923), la pratique foncière peut être considérée comme un fait social à part entière incorporant la totalité de la société et de ses institutions, ou du moins un très grand nombre. Dès lors, et c’est l’hypothèse générale sous-tendant le colloque, l’élaboration d’une nouvelle utopie foncière nécessite d’appréhender la question foncière dans sa totalité. Cette question recouvre des éléments morphologiques, géographiques, écologiques, juridiques, économiques, sociaux et moraux dont seuls une appréhension aussi complète que possible est à même de permettre une gestion durable de la ressource foncière.
Déroulement du colloque
A l’issue de deux conférences introductives rappelant les enjeux économiques et d’aménagement actuels (voir les retranscriptions), le déroulement du colloque a suivi trois parcours comprenant chacun une série de trois ateliers : le premier parcours était centré sur les questions écosystémiques, la valeur écologique et les données associées à leur information et protection. Le second parcours étudiait la transversalité des usages fonciers et leur ancrage spatial et temporel. Le troisième parcours était axé sur la gouvernance du foncier. Le colloque a réuni environ 200 chercheur-es et praticien-nes francophones. Un atelier de chaque parcours était consacré à un des trois thèmes transversaux : A) le renouvellement des enjeux fonciers ; B) La définition d’un nouveau système de valeurs ; et C) la mise en œuvre de ce nouveau système de valeurs. A l’issue des ateliers, deux tables rondes ont clôturé le colloque : une première sur la question du partage du foncier entre ses différents besoins ; la seconde sur la prise de décision publique et ses outils.
La suite de ce compte-rendu revient brièvement sur chaque parcours et conclut avec une discussion générale et la présentation de l’utopie formulée à l’issue du colloque.
Valeur écologique du sol (parcours 1)
Dans le cadre du parcours sur l’écologie, les participant-es se sont dans un premier temps interrogés sur les moyens existants et potentiels permettant de donner une valeur foncière écologique aux lieux qui n’en ont pas, notamment le sol dans sa profondeur. Le constat initial est que la valorisation des fonctions écosystémiques du foncier est aujourd’hui largement reconnue, mais que cette reconnaissance n’a pas encore conduit à une protection juridique adéquate des sols. Actuellement, la législation se concentre principalement sur la biodiversité en surface. Il est crucial d’étendre cette protection pour inclure les fonctions écologiques souterraines. Pour ce faire, les institutions européennes sont en train d’élaborer une directive sur la surveillance des sols susceptible d’imposer aux États membres une évaluation de leurs sols et la prise en compte de leur qualité dans les politiques d’aménagement. D’une manière générale, il est important que les acteurs publics investissent dans la collecte de données à grande échelle sur les sols, intègrent ces informations dans la planification territoriale, et renforcent la protection juridique des sols dans sa tridimensionnalité.
Les sols vivants fournissent des services écosystémiques essentiels, tels que l’infiltration de l’eau, la séquestration du carbone, la gestion des risques naturels, la biodiversité et la production alimentaire. Pour prendre en compte et valoriser ces services, il est nécessaire de comprendre précisément les fonctions et propriétés des sols, qui varient selon les territoires. Cela requiert la collaboration de spécialistes tels que pédologues, agronomes et écologues, ainsi qu’une planification foncière en amont de l’aménagement du territoire, axée sur la « trame brune » qui considère les profondeurs du sol comme vecteur d’une meilleure protection des services écosystémiques et d’un (micro-)climat plus résilient. Dans l’aménagement urbain, des pratiques émergent pour intégrer les propriétés du sol, comme la réduction de l’enfouissement systématique des infrastructures pour minimiser les impacts sur le sol. La société civile, à travers des initiatives telles que la Ligue de protection des vers de terre, joue également un rôle important dans la sensibilisation à l’importance des sols.
La question de la valeur à attribuer aux services écologiques rendus par le sol pose question. Comment est-elle mesurée ? Comment est-elle intégrée dans nos modèles de développement urbain axés sur la rentabilité financière ? Attribuer une valeur financière à ces services présente des avantages, comme la reconnaissance de leur importance dans un système économique. Cependant, cela comporte aussi des risques, tels que l’idée qu’il suffirait de payer pour compenser une dégradation, négligeant ainsi le temps nécessaire à la restauration d’un sol de qualité.
Le rôle de l’intelligence artificielle dans la gestion des données du sol est également discuté. Comment les données relatives au sol peuvent-elles être mobilisées pour montrer la valeur écosystémique du foncier ? Quels acteurs mobilisent quelles données et dans quels buts ? En effet, l’accès à des données précises est essentiel pour une gestion efficace des sols. Cependant, la massification des données pose des défis en termes d’intelligibilité et d’utilisation sur le long terme. L’intelligence artificielle (IA) peut aider à gérer ces données, mais son utilisation nécessite un contrôle rigoureux pour garantir la fiabilité des analyses et éviter une gouvernance foncière guidée par l’IA.
Les risques dystopiques évoqués portaient sur le risque d’une effet balancier, selon lequel tout sol appauvri, pollué ou compressé devrait faire l’objet d’une restauration. En effet, ces sols peuvent être aussi porteurs d’autres valeurs (sociales, culturelles, patrimoniales) susceptibles d’être également protégées. Il est également ressorti qu’une gestion trop fragmentée de la trame brune poserait problème, car elle empêcherait une appréciation spatiale et temporelle plus large et nécessaire à un sol vivant. Enfin, les participant-es ont rappelé l’importance de la séquence « éviter – réduire – compenser », car selon eux, l’argent et l’ingénierie écologique ne peuvent contrebalancer la dégradation générale des fonctions écosystémiques des sols.
Usages transversaux du foncier (parcours 2)
Les présentations et discussions autour de l’usage transversal du foncier révèlent une compétition intense pour la propriété foncière, exacerbée par la nécessité d’une gestion sobre et efficiente de cette ressource limitée. La première question développée est celle de la régulation existante et effective pour garantir un accès équitable à la ressource foncière, faire face à la mondialisation et aux changement démographiques, ou encore s’adapter aux nouvelles perceptions sociales du foncier. Pour répondre à ces enjeux, il est crucial de développer des stratégies foncières qui intègrent une vision transversale des usages possibles dans un temps long et en permettant autant que possible une mixité d’usages. La planification doit permettre d’anticiper les besoins futurs, de favoriser la régénération du sol et la réversibilité des projets d’aménagement.
Selon quelles modalités les projets d’aménagement peuvent-ils faciliter une réversibilité des usages ? L’anticipation des usages futurs semble jouer un rôle clé, mais elle est aussi complexe dans un contexte d’incertitude croissante : comment concevoir les besoins en logement de demain ? Comment les grandes surfaces commerciales seront-elles utilisées à l’avenir ? Parmi les solutions proposées, l’idée d’une maîtrise foncière publique à long terme est centrale pour garder le contrôle sur les usages. D’autres pistes concrètes incluent l’amélioration du rôle des foncières, tant publiques que privées, pour permettre la mise en œuvre de projets d’intérêt général à moindre coût. Deux autres éléments jouent aussi un rôle crucial : comment choisir des matériaux de construction permettant la réalisation d’usages actuels et en rendant d’autres possibles à l’avenir ? Comment prendre en considération l’impact d’un usage actuel sur le sol afin de limiter les restrictions à une éventuelle réversibilité de l’usage dans le futur ?
Le développement d’une culture de la location et de la coopération entre acteurs publics et privés est également mis en avant pour maintenir la flexibilité dans l’évolution des usages du foncier. Convaincre les PME, les usagers et les particuliers de ne pas systématiquement devenir propriétaires est un défi. Il faut démontrer les avantages réels, tels que la pérennité des activités productives et des gains financiers potentiels, pour encourager cette approche. Les « baux de carrière », qui adaptent les loyers aux cycles économiques des entreprises, illustrent comment cette flexibilité peut être intégrée dans la gestion foncière.
Parmi les risques de dystopie évoqués, la mise en place d’une gestion transversale du foncier rencontre des obstacles majeurs. Tout d’abord, le prix élevé du foncier dans certaines régions et l’incertitude des besoins futurs compliquent l’anticipation et la planification sur le long terme. Le décalage entre la durée des mandats politiques et le temps nécessaire à l’émergence d’un projet foncier crée un double blocage politique, d’autant plus que la volatilité des projets électoraux peut compromettre la réussite des stratégies foncières.
Le dialogue entre les différentes échelles de décision, comme entre les Schémas de cohérence territoriale (Scot) et les communes, est souvent difficile à cause de ces blocages politiques. De plus, il est compliqué de rassembler des acteurs au-delà des professionnels classiques de l’aménagement, ce qui nuit à la création de projets transversaux.
Enfin, la gestion des espaces non construits, mais appartenant à la trame écologique, pose problème. Ces espaces, bien qu’essentiels pour l’environnement, bénéficient financièrement aux riverains sans que ces gains soient redistribués pour leur gestion. La fiscalité actuelle n’est pas conçue pour capter cette valeur ajoutée, ce qui limite les ressources disponibles pour l’aménagement et la gestion des fonctions écologiques du foncier.
Gouvernance du foncier (parcours 3)
Le troisième parcours a mis en lumière les complexités entourant la gouvernance foncière. Comment des acteurs avec des conceptions et des sources de légitimité si différentes parviennent-ils à dépasser les antagonismes qui les caractérisent ? Comment l’usage du foncier peut-il être optimisé et le modèle de décision publique rendu plus légitime ? Pour répondre à ces questions, les exemples abordés portaient sur les SAFER et la commune en tant qu’entité de représentation politique locale. Les SAFER, avec leur gouvernance représentant à la fois des acteurs publics et privés, jouent un rôle clé dans la négociation territoriale et la protection des terres agricoles. Elles alertent les collectivités sur les changements d’usage du foncier agricole susceptibles de menacer l’activité agricole. Cependant, la titrisation croissante des terres par le biais de sociétés réduit la capacité de veille des SAFER et les empêche, le cas échéant, d’intervenir.
Les communes, en tant qu’autorités locales, jouent un rôle primordial dans l’initiation de projets qui façonnent les usages économiques et non économiques du foncier. Par exemple, elles gèrent souvent le foncier forestier en déshérence, ressource précieuse à l’heure de la transition énergétique. Cependant, des difficultés surviennent lorsqu’il s’agit de réunir tous les acteurs autour d’un projet, en particulier pour créer un modèle de « vivre-ensemble » et faire émerger des propositions innovantes. La question centrale reste : qui pilote véritablement les questions foncières ?
L’ouverture de la gouvernance foncière à de nouveaux acteurs, en particulier dans les zones urbaines à vocation économique et solidaire, est un autre sujet crucial abordé. Il s’agit ici de comprendre quelles nouvelles formes de concertation prennent forme ? Quelles sources de légitimité invoquent-elles et comment parviennent-elles à des résultats ? Souvent, des territoires urbains laissent de nombreux espaces vacants ou sous-utilisés, qui deviennent des lieux d’émergence spontanée de nouveaux usages et acteurs. Par exemple, des friches industrielles sont reconverties en centres de quartier, accueillant des activités diverses comme la bistronomie, les arts du spectacle, les sports, ou encore l’hébergement d’urgence. La gouvernance de ces espaces repose sur un équilibre délicat entre les autorités, les propriétaires, les locataires et les usagers, avec des compromis nécessaires pour répondre aux réalités socio-économiques.
Pour réussir ces projets, plusieurs éléments sont indispensables : un appel à projets des autorités locales, une co-gestion entre entrepreneurs et locataires, une transparence financière, et un soutien bancaire pour les travaux. Toutefois, les porteurs de projets craignent souvent que leurs idées ne soient récupérées par des acteurs purement économiques. Pourtant, ces initiatives renforcent la visibilité et le poids de l’économie sociale et solidaire (ESS) dans ses relations avec les autorités publiques, les banques et les promoteurs.
La panoplie d’outils juridiques a également été abordée. Elle vise à inciter les propriétaires à répondre aux enjeux des politiques publiques, notamment en matière de logement, d’activités économiques, de contrôle des prix, de résidences secondaires et touristiques, de lutte contre la thésaurisation, ou de densification. Quelles sont les outils disponibles ? Permettent-ils de répondre aux enjeux actuels ? Quelles limites d’action posent-ils ? Et quelles évolutions sont souhaitables ? Parmi les récentes évolutions légales françaises évoquées figurent le renforcement des syndics de copropriétés et la création de comptes bancaires séparés pour les copropriétés, permettent aux collectifs de mieux contrôler les usages du foncier et l’entretien des immeubles.
Les risques de dystopies évoqués portent sur la complexité de la réglementation foncière qui constitue un frein majeur pour les décideurs, car ils doivent naviguer dans une « jungle réglementaire ». Les élus politiques et les professionnels doivent également jongler avec de nombreuses responsabilités et arènes décisionnelles, tout en faisant face au décalage temporel entre la durée de leurs mandats et celle des projets fonciers. La difficulté de mobiliser les citoyens, de plus en plus mobiles et détachés de leur territoire, complique encore la tâche. Enfin, les tensions autour des projets d’aménagement peuvent être difficiles à gérer, bien qu’elles puissent aussi être valorisées pour produire du sens pour le territoire.
Conclusion
A l’issue du colloque, les participant-es ont formulé une nouvelle utopie susceptible de contribuer à résoudre les problèmes majeurs évoqués en introduction : la crise écologique et la crise de responsabilité. Dans la lignée des travaux d’Edgard Pisani et des dispositions légales du Code de l’urbanisme, les participants proposent une extension des compétences des EPF en vue de répondre à plusieurs difficultés actuelles. D’une part, il s’agit de produire et de partager des connaissances sur l’état et l’évolution de la ressource foncière. La production de ces connaissances comprendraient la mise en place d’une fonction de veille sur le marché foncier et les transactions conduites, mais aussi la création d’un observatoire qualitatif du sol susceptible de renseigner sur l’état écologiques des sols. De telles informations s’avèreraient précieuses pour les autorités dans le cadre de la planification et de la conduite de leur politique foncière et d’autres politiques à incidences spatiales. En effet, elles disposeraient en tout temps d’une information les renseignant sur les parcelles les intéressant comprenant notamment leur prix, leurs éventuelles pollutions, et leurs qualités agroécologiques.
D’autre part, une évolution importante est celle de la mise en valeur de la ressource foncière à toutes les étapes de son cycle de vie. Aujourd’hui, le modèle économique sous-jacent aux EPF rend certaines opérations foncières difficiles, par exemple la dépollution et la reconversion de friches industrielles, la conduite d’opérations de renaturation, ou le portage foncier de parcelles pour une durée supérieure à 30 ans. Dès lors, nous interrogeons ici le rôle de l’EPF, ou d’un autre organisme représentant les collectivités locales, dans leur capacité à remplir le rôle d’une banque foncière. Une banque foncière est un instrument orienté sur la maîtrise foncière appuyant les stratégies politiques des acteurs publics, en matière d’aménagement du territoire, mais aussi de valorisation foncière plus générale. Parmi les objectifs d’une banque foncière figurent notamment la consolidation de tènements, la prise de contrôle de parcelles clés par anticipation, la maîtrise foncière sur le long terme, la lutte contre la thésaurisation et la spéculation, et la récupération de la rente.
En somme, le colloque d’Evian a été l’occasion pour une pluralité d’acteurs publics et privés francophones travaillant sur des questions d’aménagement de présenter leurs travaux et d’échanger sur de nombreuses thématiques foncières, certaines pérennes, d’autres d’actualité. Parmi les thématiques actuelles, la question du financement de la reconversion des friches industrielles posée par la mise en œuvre du zéro artificialisation nette (ZAN) a été abordée. Les pistes esquissées ici constituent de potentiels leviers déjà poursuivis dans certains territoires, notamment celui de la Haute-Savoie, où les communes membres intéressées ont constitué une foncière conservant, lorsque cela est pertinent, la propriété de parcelles sur le temps long. Espérons que de telles rencontres seront renouvelées à l’avenir, afin de faire évoluer aussi ouvertement que possible les discours sur les questions foncières et leur importance pour l’évolution de notre société.
Références
Büscher, B., & Fletscher, R. (2023). Le vivant et la révolution. Actes Sud.
Graham, S. (2019). Land Degradation Neutrality for Biodiversity Conservation: How healthy land safeguards nature. Bonn : UNCCD.
Grimonprez, B. (2017). Nouvelle utopie foncière: Pour une autre régulation de la maîtrise du foncier. Revue de Droit Rural, n° 452(étude 11). https://hal.science/hal-01550464
Kopittke, P. M., Menzies, N. W., Wang, P., McKenna, B. A., & Lombi, E. (2019). Soil and the intensification of agriculture for global food security. Environment International, 132, 105078. https://doi.org/10.1016/j.envint.2019.105078
Mauss, M. (1923). Essai Sur Le Don Forme Et Raison De L’échange Dans Les Sociétés Archaïquès. L’Année Sociologique (1896/1897-1924/1925), 1, 30–186.
Noel, S., Mikulcak, F., Etter, H., & Stewart, N. (2015). Economics of Land Degradation Initiative: Report for policy and decision makers_ Reaping economic and environmental benefits from sustainable land management [Report]. ELD Initiative. https://repo.mel.cgiar.org/handle/20.500.11766/4881
Pisani, E. (2009). Utopie foncière. Paris : Linteau.