Les espaces ruraux sont longtemps resté en dehors des démarches de planification de l’usage des sols. Même si beaucoup de ces territoires connaissent une croissance démographique, le nombre de constructions par commune reste souvent faible, et il n’a donc pas semblé nécessaire de maîtriser fortement ces constructions via des documents d’urbanisme : le règlement national d’urbanisme pouvait y suppléer relativement aisément. Les réflexions stratégiques sur le développement territorial, elles, s’engageaient dans la voie du développement local, appuyé avant tout sur la variable économique ou des équipements publics. Les schémas de cohérence territoire (SCOT) n’y ont émergé que tardivement par rapports aux agglomérations. Les chartes de Pays ou de Parc jouent le rôle d’arènes de discussion et de formalisation du projet territorial. On observe cependant depuis quelques années une évolution de la situation, notamment sous la pression de l’État, qui poursuit son objectif d’une couverture totale du territoire national par les structures intercommunales ainsi que par les documents d’urbanisme. La mise en oeuvre des documents d’urbanisme dans les territoires ruraux se heurte cependant à de nombreuses réticences. Doit-on les attribuer aux seuls « conservatismes » d’élus qui s’arcbouteraient sur la défense du périmètre communal ou peut-on y déceler des raisons plus profondes, liées à l’exercice même de la planification territoriale ?
Contre l’étalement et pour l’intercommunalité : les enjeux promus par le législateur
La volonté de mieux organiser la croissance périurbaine puis « l’urbain généralisé » ne s’est inscrite que progressivement dans la loi. Avant la décentralisation, l’État a réservé les POS ainsi que les schémas directeurs aux villes importantes ainsi qu’à leurs couronnes suburbaines. Dans la loi d’Orientation foncière de 1967 qui institue les schémas directeurs, il est notamment explicité en son article 12 que « les schémas d’aménagement et d’urbanisme fixent les orientations fondamentales de l’aménagement des territoires intéressés, notamment en ce qui concerne l’extension des agglomérations. » L’article d’un décret de 1969 indique ainsi que « toute agglomération de plus de 10 000 habitants doit faire l’objet d’un schéma directeur ou être incluse dans un tel schéma. » Dans la pratique, seules les plus grandes agglomérations seront dotées d’un schéma directeur ainsi que quelques très rares secteurs ruraux.1
En 2000, la loi SRU rénove les documents d’urbanisme en créant les schémas de cohérence et les plans locaux d’urbanisme pour remplacer les schémas directeurs et les plans d’occupation des sols. Mais à quels territoires sont-ils destinés ? Afin de couvrir les périphéries urbaines, la loi institue un principe de constructibilité limitée : les communes situées dans un rayon de 15 kilomètres autour des villes de plus de 15 000 habitants et qui ne sont pas concernées par un SCOT en cours d’élaboration ne peuvent ouvrir de nouvelles zones à l’urbanisation. Le se uil est remonté à 50 000 habitants par la loi Urbanisme et Habitat de 2003.
© P. Frileux
L’intention du législateur est bien de couvrir les espaces périurbains. Rapidement, de nombreux géographes ont montré que la périurbanisation se poursuivait au-delà de ces 15 kilomètres, et parfois même que cette règle des 15 kilomètres pouvait avoir pour effet un report de l’urbanisation vers les espaces ruraux.2 Face à ce constat, et en accord avec la critique grandissante de l’émiettement urbain et de la dispersion de l’habitat, l’extension des documents de planification aux espaces ruraux est recherchée. En 2010, la loi portant engagement national pour l’environnement dite « Grenelle 2 » étend le principe de la constructibilité limitée à l’ensemble des communes au 1er janvier 2017 : à cette date, aucune commune non couverte par un SCOT approuvé ne pourra, sauf dérogation, ouvrir à l’urbanisation une zone AU délimitée après le 1er juillet 2002 ou une zone naturelle. En 2014, la loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR) maintient la généralisation à partir du 1er janvier 2017 du principe de constructibilité limitée en l’absence de SCOT et étend fortement son champ d’application. Ce principe s’applique désormais aux communes couvertes par des cartes communales et ainsi qu’aux communes soumises au règlement national d’urbanisme. Les communes rurales sont donc particulièrement visées.
La généralisation des plans locaux d’urbanisme est également recherchée. Au 1er janvier 2013, 5 916 communes ont une carte communale, 7 574 ont encore un plan d’occupation des sols en vigueur et 10 413 ont approuvé un plan local d’urbanisme. La France rurale reste ainsi massivement non couverte par les documents d’urbanisme. La généralisation des documents est attendue de leur transfert aux établissements publics de coopération intercommunale. Alors que les communautés urbaines et les métropoles avaient déjà de droit la compétence d’élaborer les documents d’urbanisme communaux, la loi ALUR prévoit le transfert de cette compétence aux communautés d’agglomération et aux communautés de communes, d’ici 2017, sauf opposition d’au moins un quart des communes représentant au moins 20 % des habitants. Le transfert à l’intercommunalité tout comme la généralisation des documents d’urbanisme sont légitimés par le même objectif : la lutte contre un étalement urbain qui serait lié tant aux « égoïsmes » communaux qu’à l’absence de planification. La gouvernance des espaces ruraux a ainsi considérablement évolué. Dans les années 1970, on notait l’importance des « notables » et des services de l’État local puisque comme le montrait Pierre Grémion « entre les bureaucraties d’État et la population s’interpose une couche de représentation qui remplit une fonction décisive dans l’équilibre du système politico-administratif : les notables. »3 Avec les services de l’État, et pour l’aménagement territorial, les Directions départementales de l’Équipement, les notables formaient un « duo ». Or, depuis 30 ans, les services de l’État local se sont fortement restreints. Son rôle d’ingénierie pour les communes a quasiment disparu.4 Les fonctions d’appui aux communes pour leur politique d’urbanisme ont été réduites, jusqu’à la récente disparition de l’instruction des permis de construire pour les communes. À titre illustratif, les effectifs des DDT sont passés de 25 000 en 2010 à 20 000 en 2014, soit une baisse de 20 % . Ainsi, un autre modèle apparaît alors, celui d’un élu à profil « technicien » qui se dote d’une « ingénierie locale » 5. Les personnalités issues de l’enseignement ou de l’administration (souvent cadre ou ingénieur) sont dominantes dans le profil des présidents de communautés de communes en Bretagne, Limousin ou encore Picardie.
Quelle pratique de l’urbanisme rural ?
Il est bien sûr trop tôt pour évaluer la généralisation de la planification de l’usage des sols en milieu rural : beaucoup d’établissements publics de coopération intercommunale n’ont pas encore délibéré sur l’opportunité de se saisir ou non de la compétence en matière de plan local d’urbanisme. Toutefois, nos entretiens font état d’un certain nombre de positions, d’espoirs et de craintes. La mise en place de politiques d’urbanisme ambitieuses en milieu rural se heurte à plusieurs difficultés.
L’intercommunalité rurale, plus tardive à s’organiser que dans les agglomérations et les espaces périurbains, ne s’est encore que rarement positionnée sur les questions d’aménagement, en dehors des équipements et des zones d’activités. On observe par ailleurs une difficulté à faire vivre « au quotidien » la coopération intercommunale avec des maires qui pour la plupart ont un emploi principal, des conseillers municipaux qui ne s’investissent peu à l’échelon intercommunal, et une certaine appréhension face à une « technicisation » du métier d’élu rural. La carte intercommunale est encore très fluctuante : cela rend difficile l’appropriation de l’entité par les élus communaux, notamment quand les nouveaux périmètres sont très larges. Ainsi, dans chacun des territoires étudiés, au moins quatre EPCI ont vu leurs périmètres évoluer entre 2006 et 2015. On le sait, périmètres fluctuants et projections de long terme sont assez incompatibles. De plus, la réalité des économies d’échelles liées à la mutualisation au sein de l’intercommunalité n’a pas toujours permis de dégager des services très étoffés, d’autant plus que les communes elles-mêmes sont réticentes à se séparer d’un personnel peu nombreux qui a déjà du mal à assurer la continuité du service dans les mairies.
D’autres difficultés sont à chercher dans l’outil principal du droit des sols lui-même, le PLU. Il est jugé complexe, lourd et coûteux à mettre en place, quand ses apports apparaissent relativement faibles et dilués. Il est ainsi difficile de faire accepter à un maire de se lancer dans l’élaboration d’un PLU, qui courra sur plusieurs années, quand il n’a à gérer que cinq ou six permis de construire par an. Alors que le PLU concerne tout le territoire communal, seules quelques parcelles seront de toute façon appelées à muter pendant la durée de vie du document. Le décalage entre la lourdeur du dispositif et les moments dans lesquels il est « réellement » utile peut donc expliquer certaines réticences. Notons également que la mise en place d’un PLU ne garantit pas l’arrêt des constructions en diffus, ni ne résout en lui-même les questions d’équipement des terrains et d’accompagnement de la croissance par les services publics, qui sont bien plus prégnantes pour les communes rurales que la localisation précise des nouvelles constructions.
Enfin, le modèle de développement porté par les PLU, celui de la compacité, de la densité et de la rationalisation de la consommation foncière s’applique assez mal à certains territoires ruraux. Les élus ne se retrouvent pas toujours dans ces objectifs qui semblent en décalage profond avec la réalité de leurs territoires. Dans le Limousin, à l’habitat historiquement dispersé, nombre d’élus ruraux questionnent le sens d’une politique de « compacité ». Les discours presque comptables de l’État local, qui apparaît extrêmement attentif aux indicateurs (de consommation, de production de logement) au détriment parfois de l’attention à la qualité et la cohérence des projets communaux, renforce cette méfiance vis-à-vis des PLU. De plus, le recul de la construction observée depuis 2009, principalement dû de l’évolution économique générale, est souvent attribué par les élus au « durcissement » de l’État local vis-à-vis du développement hors des pôles urbains.
Réinterroger les mots d’ordre du développement territorial
Sous l’impulsion des préfets, les regroupements intercommunaux se généralisent. Presque aucune commune n’est aujourd’hui hors d’un groupement à fiscalité propre. L’identité politique de ces structures est parfois faible, mais elles existent. Les documents d’urbanisme eux, devraient se généraliser à la suite de la loi ALUR, tant il devient difficile et défavorable d’y déroger, même pour de très petites communes. Ainsi, l’État est en passe d’atteindre ses objectifs en matière de couverture du territoire par les documents d’urbanisme réglementaire.
De plus, malgré les difficultés, les élus intercommunaux s’approprient de manière positive l’outil. Il est considéré comme un outil important pour favoriser un développement plus « durable » ou en tout cas mieux maîtrisé. De plus, beaucoup d’élus sont ainsi très intéressés par un document qui permet d’éviter le face à face entre le maire et ses administrés pour l’octroi des communes. Toutefois, concernant le contenu, la qualité de ces documents et leur capacité à enrayer les phénomènes d’étalement et d’émiettement, le pari n’est pas encore gagné. En effet, rien ne garantit que dans ces territoires, le changement d’échelle, en plus de permettre d’étoffer l’ingénierie et de regrouper les énergies conduise à une maîtrise accrue et réellement en phase avec les objectifs qualitatifs fixés à l’échelle nationale, tant l’incompréhension est parfois vive vis-à-vis de ces injonctions.
À suivre dans le prochain numéro
- Jean Frébault, Jean-Claude Lemosquet (dir.), 1993, Le Renouveau de la planification territoriale et urbaine, MELTDAU, Paris, La Défense, 56 p.
- Jean-Jacques Helluin, « Les effets de la règle des 15 kilomètres sur la maîtrise de l’étalement urbain », Études foncières, n° 120, mars-avril 2006, pp. 27-31.
- Pierre Grémion, Modernisation et progressisme. La fin d’une époque, 1968-1981, recueil d’articles, éditions Esprit, 2005, 260 p.
- Pierre-Henri Bombenger (2011), « L’Urbanisme en campagne : pratiques de planification des sols et d’aide à la décision dans des communes rurales françaises », thèse. Montréal (Québec, Canada), université du Québec à Montréal.
- Sébastien Vignon, « De la mairie à la communauté de communes : renouvellement des formes d’action publique et transformation du personnel politique local », Pour 2/2011 (n° 209-210), pp. 135-148.